Sección III. Presentación de las comunicaciones públicas

A. Descripción de los procedimientos de presentación de las comunicaciones públicas

En cumplimiento del párrafo 3 del artículo 16 del ACLAN, los tres países han establecido un procedimiento para que en forma individual o colectiva se presenten comunicaciones públicas en las OAN sobre violaciones de la legislación laboral en otro país y la falta de aplicación de las leyes para corregir dichas violaciones. La investigación de estas violaciones específicas proporciona la base para estudiar incumplimientos sistemáticos en materia de aplicación de las leyes laborales.

Los procedimientos de presentación de las comunicaciones públicas en estos países comparten las siguientes etapas.

En primer lugar, los individuos u organizaciones presentan a la OAN una comunicación pública en la que denuncian presuntas violaciones específicas de la legislación laboral en otro país, además del hecho de que en ese país no se han aplicado las leyes laborales para corregir el caso. Si la OAN determina que la comunicación pública cumple con los criterios requeridos, la acepta para su revisión.

En segundo lugar, la OAN obtiene información adicional de quienes presentan la comunicación pública, de los empleadores a los que se alude en la misma, de las OAN en los otros países y de expertos. También puede examinar la literatura disponible sobre prácticas y leyes laborales relevantes, informes gubernamentales, y otras fuentes de información.

En tercer lugar, la OAN publica un Informe Público de Revisión en el que se resume toda la información obtenida sobre los sucesos y condiciones que han dado lugar a la comunicación pública. En él se describen también las leyes laborales aplicables del otro país, las instituciones y procedimientos de administración o aplicación de las mismas con conclusiones en lo referente a las prácticas y problemas en la aplicación de las leyes laborales correspondientes.

En cuarto lugar, la OAN puede recomendar en su Informe Público de Revisión que debido a que se han suscitado serios problemas relacionados con el cumplimiento y la aplicación efectiva de las leyes laborales correspondientes, la forma apropiada de enfrentar el problema es a través de las consultas ministeriales. Esta instancia puede tener como resultado un acuerdo sobre las acciones que deberán tomarse como respuesta a los problemas que se tocan en el Informe Público.

En el procedimiento canadiense, tal y como se describe en los lineamientos de la OAN para las comunicaciones públicas, en virtud de la estructura federal canadiense, las decisiones se toman en consulta con el Comité Intergubernamental Canadiense. Las consultas o reuniones públicas pueden llegar a ser parte del proceso, pero también pueden omitirse. La Oficina Administrativa Nacional de México tiene un procedimiento similar para las comunicaciones públicas. Los lineamientos del procedimiento en México dejan abierta la posibilidad de que haya sesiones informativas, pero en la única comunicación pública que manejó la OAN de México no se realizó ninguna audiencia pública, porque la tradición en ese país no favorece este tipo de recurso.

La OAN de Estados Unidos, que ha recibido nueve de las diez comunicaciones públicas, celebra una audiencia pública sobre asuntos relacionados con la revisión, en la que se escucha a todas las partes interesadas y a aquellos que tengan información relevante. Esto incluye a quienes presentaron la comunicación pública, a los empleadores a los que se alude en la misma y a los empleados que tengan que ver o que sepan de los hechos y condiciones que dieron origen a la comunicación pública. Al principio de la audiencia, el secretario de la OAN deja en claro que el propósito de la misma "no es la adjudicación de derechos individuales," y que "no se trata de un procedimiento de confrontación". En lugar de ello, el propósito de la audiencia, es "reunir información que pueda ayudar a la OAN a preparar su informe individual".

La OAN de México ha rechazado el procedimiento de audiencias públicas que se establece en los lineamientos de la OAN de Estados Unidos. Ha declarado que este tipo de procedimientos es, por naturaleza, de confrontación y tiene la apariencia de un juicio, lo cual es contrario al espíritu de cooperación del ACLAN. Desde el punto de vista de México, las audiencias públicas no son eficientes para reunir a todas las partes del conflicto.

B. Resumen de las comunicaciones públicas

Hasta el momento se han presentado nueve comunicaciones públicas que han sido aceptadas por la OAN de Estados Unidos, y una más ante la OAN de México, que también ha sido aceptada. A continuación se resumen brevemente los problemas que se presentan en cada una de ellas, las conclusiones a las que se llegó en el Informe Público de Revisión, y las acciones que se han tomado.

1. Comunicaciones públicas 940001 y 940002

Estas dos comunicaciones públicas ante la OAN de Estados Unidos se investigaron juntas y la audiencia se realizó también al mismo tiempo debido a su ubicación y factores comunes.

La comunicación pública 940001 fue presentada por la International Brotherhood of Teamsters [Hermandad Internacional de Transportistas] en relación con las operaciones de la planta de Honeywell en el estado de Chihuahua. La denuncia era que se obligaba a los empleados a renunciar o se les despedía debido a su afiliación y actividades sindicales. Se trataba de miembros de un sindicato afiliado al Frente Auténtico del Trabajo (FAT), un sindicato independiente que no forma parte de la Confederación de Trabajadores de México (CTM), que es el sindicato oficial con apoyo del gobierno.

La comunicación pública sostiene que Honeywell despidió a aproximadamente veinte empleados. Se les dijo que estaban despedidos por sus actividades sindicales, y que para poder cobrar su indemnización tenían que firmar formas de renuncia en los que se desistían de su derecho a presentar una demanda para protestar por su despido. Todos los trabajadores despedidos firmaron los formularios de renuncia o llegaron a un acuerdo con la compañía para recibir una indemnización.

La comunicación pública 940002 fue presentada por United Electrical and Machine Workers [Trabajadores Unidos de Maquinaria y Equipo Eléctrico] en relación con las operaciones de la planta de General Electric en Ciudad Juárez.

La comunicación pública denuncia que la compañía había llevado a cabo diversas acciones para frenar las actividades de organización y la distribución de propaganda, además de haber despedido a cerca de veinte activistas sindicales. La denuncia agrega que se presionó a los empleados despedidos para que firmaran formularios en los que renunciaban a su posible reinstalación, para poder obtener su indemnización. Todos menos dos aceptaron la indemnización o llegaron a un acuerdo con la compañía. Dos de ellos presentaron una demanda en la Junta local de Conciliación y Arbitraje, la cual al momento de redactar el presente informe todavía no emitía su fallo.

En la comunicación pública también se denuncian presuntas violaciones a las leyes sobre higiene y seguridad en el trabajo de México y el incumplimiento en el pago de tiempo extra. Estas supuestas violaciones no habían sido presentadas ante las autoridades mexicanas que tienen jurisdicción sobre el asunto.

La comunicación pública estima que la conducta de la compañía viola los principios laborales del Anexo 1 del ACLAN, la Constitución y la Ley Federal del Trabajo de México. También se denuncian presuntas violaciones de las Convenciones 87, 98 y 170 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de los tratados de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, todos los cuales garantizan la libertad de asociación y han sido ratificados por México.

El informe indica que el objetivo de la revisión es reunir información para ayudar a la OAN a comprender mejor los esfuerzos que hace el gobierno de México para el cumplimiento y la aplicación efectiva de su legislación laboral a través de la acción gubernamental correspondiente, y poder redactar así un informe público al respecto

En las Conclusiones y Recomendaciones acerca de estas dos comunicaciones públicas se reconocen "las dificultades para establecer sindicatos en México, los obstáculos que enfrentan los sindicatos independientes para obtener reconocimiento, las listas negras de las compañías y la preferencia y el apoyo del gobierno a los sindicatos oficiales". Se reconoce también que "aparentemente los trabajadores no tienen los recursos financieros para seguir el procedimiento de reinstalación", y que las demoras de la Junta local de Conciliación y Arbitraje y las penurias económicas los llevan a renunciar a sus derechos para poder obtener el pago de su indemnización. Sin embargo, un informe consultivo determinó que en el estado de Chihuahua las Juntas locales de Conciliación y Arbitraje resolvían el 90 por ciento de las demandas en un promedio de siete u ocho meses, y que han sido eficaces para mejorar la calidad de las decisiones y reducir el tiempo de tramitación de los casos. Otro informe llegó a la conclusión de que en general las Juntas locales de Conciliación y Arbitraje se consideran justas e imparciales. Este punto ha sido puesto en tela de juicio.

En su informe, la OAN indica que, si bien los trabajadores despedidos podían presentar su caso ante la Junta de Conciliación y Arbitraje (JCA), "entiende las realidades económicas que enfrentan estos trabajadores". Señala además que los

"trabajadores despedidos estaban conscientes de sus opciones de acuerdo con la ley y que eligieron aceptar la indemnización en vez de buscar la reinstalación. Por tanto, resulta muy difícil determinar si ha habido una violación de la libertad de asociación cuando se prefiere recibir la indemnización a que el caso sea revisado por la Junta de Conciliación y Arbitraje..."

"Debido a que los trabajadores aceptaron la indemnización por motivos económicos personales, con lo que las autoridades mexicanas no pueden establecer si los despidos fueron justificados o consecuencia de sus actividades de organización sindical, la OAN no está en condiciones de llegar a la conclusión de que el gobierno de México no cumplió con la aplicación de sus leyes laborales."

En el informe público no se hizo mención de la denuncia que se presentó en la comunicación pública sobre las presuntas violaciones a las Convenciones de la OIT y a otros tratados que garantizan la libertad de asociación que han sido ratificados por México. Tampoco se hizo mención en el sentido de que las demoras de la JCA pudieran violar las garantías procesales que se consignan en el artículo 5 del ACLAN.

La OAN no recomendó consultas ministeriales, y llegó a la conclusión de que:

"La información con la que cuenta la OAN no permite establecer que el gobierno de México haya fallado en la promoción del cumplimiento o en la aplicación de las leyes específicas relacionadas con el caso. Sin embargo, la OAN comparte la preocupación de quienes presentaron la denuncia acerca de la importancia vital que tiene la libertad de asociación y el derecho a organizarse, y las implicaciones que trae consigo para los trabajadores el que el gobierno no proteja estos derechos." En este tenor, el informe hace varias sugerencias para realizar actividades de cooperación según lo estipulado por el artículo 11 del ACLAN sobre cuestiones relacionadas con la libertad de asociación y el derecho a organizarse, y para integrar programas de educación e información al público acerca del Acuerdo.

Esta comunicación pública fue presentada ante la OAN de Estados Unidos por el International Labor Rights Education and Research Fund [Fondo Internacional de Investigación y Educación de los Derechos Laborales], la Asociación Nacional de Abogados Democráticos, la Coalición por la Justicia en las Maquiladoras y el American Friends Service Committee en relación con las operaciones de la Sony Corporation en Nuevo Laredo.

En la comunicación pública se denuncia que la compañía ha violado las leyes: 1. en materia de horarios de trabajo; 2. al interferir en la elección de los delegados sindicales; 3. al colaborar con la policía para reprimir a los huelguistas, y 4. al molestar, intimidar y despedir a activistas de un sindicato independiente. También se denuncia que el gobierno se había negado en forma arbitraria a otorgar el registro al sindicato independiente.

En la comunicación pública se denuncia que el gobierno mexicano no aplicó el artículo 13 de la Constitución, además de diversas cláusulas de la Ley Federal del Trabajo, y las Convenciones 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.

Al aceptar la comunicación pública, la OAN indicó que su revisión "se enfocaría en el cumplimiento y la aplicación efectiva de las leyes laborales que garantizan el derecho a la libertad de asociación y el derecho a organizarse libremente, y que prohíben el despido de trabajadores que deseen ejercitar estos derechos".

Las Conclusiones en el informe de la OAN fueron las siguientes:

(a) Despido

Con base en la evidencia "parece plausible" que los trabajadores hayan sido despedidos por actividades sindicales y "las realidades económicas que enfrentan estos trabajadores mexicanos hace que sea muy difícil tratar de obtener compensación de las autoridades mexicanas correspondientes..." Más importante aún, los trabajadores expresaron en repetidas oportunidades su preocupación por los obstáculos que enfrentan para obtener reparaciones significativas.

(b) Elecciones sindicales

En vista de la evidencia, "sigue sin esclarecerse si existen leyes aplicables a estos problemas y si los trabajadores cuentan con algún recurso viable contra acciones sindicales inapropiadas". La única solución parece estar dentro del sindicato mismo y esto "hace surgir dudas acerca de la viabilidad de las acciones privadas y las garantías procesales a que se hace referencia en los artículos 4 y 5 del ACLAN". No se abordó esta cuestión.

(c) Paros laborales

Las evidencias acerca de si hubo o no violencia policiaca son contradictorias.

(d) Registro de sindicatos

La JCA negó el registro aduciendo que en la solicitud no se indicaba el propósito del sindicato en los términos legales precisos y que no se presentaron copias. El testimonio de los expertos indica que las JCA tienen específicamente la autoridad para corregir las deficiencias administrativas menores, tales como la falta de copias. Se negó un amparo para tratar de revertir la decisión de la Junta. No se apeló esta decisión.

La demora provocada por las negativas "causó aparentemente un daño irreparable a los trabajadores interesados" ya que aquellos que firmaron la petición original fueron despedidos posteriormente. Ciertamente, el que parezca que los trabajadores fueron despedidos por realizar actividades sindicales podría tener un impacto negativo en esfuerzos futuros. Lo que es más, el reconocimiento de la JCA en el sentido de que el secretario general de la CTM había enviado una carta en la que se oponía al registro, "tiende a apoyar" el hecho de que la Junta permitió que el sindicato de la CTM se involucrara en un caso en el que no tenía un interés legítimo de participación. No hubo sin embargo ninguna conclusión acerca de posibles violaciones de las garantías procesales que se consignan en el artículo 5 del ACLAN.

La OAN indicó que continuaría apoyando los programas trinacionales auspiciados por el ACLAN para el intercambio en materia de leyes y procedimientos relacionados con las diversas cuestiones que han surgido. Además agregó que realizaría un estudio sobre las prácticas de las Juntas locales de Conciliación y Arbitraje con respecto a las denuncias de despido injustificado por parte de los trabajadores.

Finalmente, debido al serio cuestionamiento sobre la posibilidad que tienen los sindicatos independientes de obtener su registro, la OAN recomendó las consultas ministeriales "para continuar tratando el tema del proceso de registro de sindicatos".

Consulta ministerial sobre la comunicación pública 940003

Como resultado de la consulta ministerial, los dos Secretarios del Trabajo negociaron un "Acuerdo de aplicación" que fue publicado en inglés y en español. En este acuerdo se consideran tres actividades: 1. un programa de trabajo conjunto integrado por tres seminarios públicos trinacionales sobre registro y certificación de sindicatos; 2. un estudio de expertos independientes sobre la legislación laboral mexicana en materia de registro de sindicatos, y 3. una serie de reuniones entre funcionarios de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social de México y los involucrados en la situación del registro sindical en Sony. Todas estas actividades se llevaron a cabo dentro del plazo estipulado por el Acuerdo.

Informe de seguimiento sobre la comunicación pública 940003

Catorce meses después de su informe y seis meses después del informe sobre la consulta ministerial, la OAN dio a conocer un informe de seguimiento de la comunicación pública 940003.

1. Todos los trabajadores despedidos por Sony siguen sin empleo y se cree que han sido liquidados.

2. El opositor Partido Acción Nacional (PAN) propuso una legislación que haría del registro una mera formalidad de procedimiento sin autoridad discrecional para los funcionarios locales. La legislación propuesta transferiría la jurisdicción de las Juntas Federales y Estatales de Conciliación y Arbitraje a las delegaciones judiciales, con lo que aparentemente terminaría la práctica actual de los tribunales tripartitas designados, que ha provocado denuncias de favoritismo inherente y falta de imparcialidad en las JCA. No hay indicios acerca de si existe alguna posibilidad de que se apruebe esta legislación.

3. El gobierno de México promovió negociaciones tripartitas que llevaron a la firma del documento "Principios de la Nueva Cultura Laboral" en el que se tratan, entre otras cosas, los problemas de la democracia sindical y del registro sindical en términos muy generales. No se discutieron los efectos legales o prácticos de este documento.

4. La Suprema Corte de Justicia de México, en dos decisiones unánimes no relacionadas con las comunicaciones públicas del ACLAN, declaró anticonstitucionales las cláusulas de dos leyes estatales que prohibían que los empleados formaran más de un sindicato en un lugar de trabajo.

Esta comunicación pública fue presentada por United Electrical Radio and Machine Workers [Trabajadores Unidos de Maquinaria, radio y equipo eléctrico] como complemento a la comunicación pública 940002 sobre la situación en la planta de General Electric en Ciudad Juárez.

La comunicación pública denuncia que General Electric ha recurrido a una amplia gama de prácticas para sobornar, amenazar, intimidar y desalentar a los trabajadores en su apoyo a un sindicato antes de una elección para determinar la representación mayoritaria. Al igual que en la comunicación pública 940002, el sindicato denunció que la compañía había violado los principios laborales incluidos en el Anexo 1 del ACLAN, y varios tratados que el gobierno de México ha ratificado.

En la comunicación pública se argumentó que la revisión no debía detenerse por el hecho de que el incidente no se haya procesado de acuerdo con la legislación laboral mexicana, ya que según las leyes nacionales las violaciones de este tipo no pueden ser denunciadas por un sindicato que no ha sido reconocido como representativo de los trabajadores en cuestión. La OAN aceptó la comunicación pública.

Después del informe de la OAN sobre las comunicaciones públicas 940001 y 940002, el sindicato retiró la comunicación pública. Las razones que expuso fueron las siguientes:

1. La audiencia iba a realizarse a 800 kilómetros de la planta, lo cual resultaba demasiado costoso para que asistieran los trabajadores y los hacía vulnerables a represalias.

2. El informe sobre la comunicación pública 940002 fue "francamente inadecuado" ya que no tomó en cuenta las violaciones a la higiene y seguridad, hizo caso omiso de las actividades antisindicales del patrón y no consideró que las leyes mexicanas fueron violadas al condicionar el pago de la indemnización a la renuncia de derechos que están garantizados por las Convenciones 87 y 98 de la OIT, y que según las leyes mexicanas son irrenunciables; y

3. La OAN no realizó una investigación coherente de la comunicación pública.

   El comentario final del escrito de retiro de la comunicación pública fue: "No esperamos otra cosa que el encubrimiento de los hechos como se hizo con nuestra primera comunicación pública. No vamos a legitimar este proceso al seguir participando."

"Parece ser que su organización ha malinterpretado nuestros esfuerzos por hacer del proceso de comunicaciones públicas una fuente viable para reunir información que ayudará a cumplir los objetivos del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte..."

"El tipo de investigación que su organización pretende está más allá del alcance de la autoridad investida en la OAN de Estados Unidos."

"El énfasis del informe y la revisión de la OAN se enfocan sobre la aplicación por parte de México de sus leyes laborales nacionales. Con el fin de fortalecer nuestro entendimiento de la legislación laboral de México, en especial los mecanismos de aplicación y los recursos con los que cuentan los trabajadores y sindicatos mexicanos, la OAN de Estados Unidos utiliza varios métodos para reunir información. Las audiencias públicas representan una de las oportunidades para quienes presentan comunicaciones públicas..."

"Estas audiencias no son procedimientos judiciales ni de confrontación, sino herramientas para reunir información que permiten la participación del público en el proceso de revisión de la OAN. El objetivo de la revisión de la OAN no es descubrir hechos concretos sobre la compañía."

Esta comunicación pública fue presentada ante la OAN de México por el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM) en relación con la decisión de Sprint Corporation de cerrar su subsidiaria La Conexión Familiar (LCF), una empresa de telemarketing hispano en San Francisco.

La denuncia señalaba que cuando los trabajadores de LCF empezaron a organizarse, el sindicato y la compañía acordaron realizar una elección de consentimiento. Sin embargo, en las semanas previas a la elección, los trabajadores fueron intimidados y se les dijo que la empresa se iría del lugar si los empleados continuaban organizándose. Una semana antes de las elecciones, Sprint cerró la empresa y despidió a 200 empleados, la mayoría mujeres de origen hispano.

Se denunció que esto fue hecho para aplastar el impulso organizador del sindicato y negar a los empleados su libertad de asociación y su derecho a organizarse.

La OAN de México dio a conocer su informe el 3 de mayo de 1995; en él no se hacía referencia específica a las denuncias y a Sprint se le identificaba únicamente como el "protagonista". En sus conclusiones la OAN indica:

"Después de estudiar los asuntos relativos a legislación laboral de los Estados Unidos derivados del contenido de la Comunicación Pública 9501/OANMEX, particularmente bajo el rubro de la libertad de asociación y el derecho que tienen los trabajadores para organizarse, la OAN de México mantiene inquietudes relativas a la efectividad práctica de ciertas disposiciones que salvaguardan dichos principios laborales fundamentales."

"En virtud de lo anterior, la OAN de México puso énfasis en su análisis de los posibles problemas de aplicación efectiva de la legislación estadounidense, que pudieran surgir cuando el patrón rehúsa negociar colectivamente con un sindicato electo, representante exclusivo de los trabajadores en una entidad de negociación, o bien, ante la negativa del patrón para permitir que se lleve a cabo la elección correspondiente. Concretamente, la OAN, a la luz de la información obtenida, no logró advertir con certeza la totalidad de los efectos sobre los derechos de los trabajadores cuando el patrón, en un acto repentino, cierra el centro de trabajo."

Consulta ministerial sobre la comunicación pública 9501

El 13 de febrero de 1996 los Secretarios del Trabajo firmaron un Acuerdo de Aplicación, el cual incluía los siguientes puntos:

1. El Secretario del Trabajo de Estados Unidos mantendría informado cabalmente al Secretario del Trabajo y Previsión Social sobre los acontecimientos en el caso Sprint, que ya entonces había sido presentado ante la Junta Nacional de Relaciones Laborales (National Labor Relations Board).

2. El Secretariado Laboral recibiría instrucciones de realizar un estudio sobre los efectos que tiene el cierre repentino de empresas sobre la libertad de asociación y el derecho de los trabajadores a organizarse.

3. El Departamento del Trabajo de Estados Unidos organizaría y encabezaría un foro público en San Francisco sobre los efectos que tiene el cierre repentino de empresas sobre los principios de libertad de asociación y el derecho a organizarse.

4. El resultado de cada una de las acciones concertadas debía darse a conocer oportunamente al público.

Acciones concurrentes y posteriores sobre la comunicación pública 9501

La Conexión Familiar cerró el 14 de julio de 1994. De inmediato el sindicato presentó una denuncia ante la Junta Nacional de Relaciones Laborales (National Labor Relations Board). Se realizó una audiencia ante un juez de derecho administrativo quien dio a conocer su decisión el 30 de agosto de 1995. Determinó que Sprint era culpable de alrededor de 50 prácticas laborales injustas, pero estableció también que el cierre de la planta se hizo por razones legítimas de negocios y que no representaba una violación de las leyes. El caso pasó entonces a la Junta Nacional de Relaciones Laborales, que emitió su fallo el 27 de diciembre de 1996. La Junta dictaminó que el cierre había sido motivado por un espíritu antisindical por lo que constituía una violación de las leyes. La compañía solicitó una revisión en el Tribunal de Apelaciones, el cual dio marcha atrás a la decisión de la Junta el 25 de noviembre de 1997, al determinar que el cierre de la planta de Sprint no violaba las leyes.

El Secretariado ha elaborado y dado a conocer un estudio sobre los efectos que tiene el cierre de empresas sobre la libertad de asociación y el derecho a organizarse en el que concluye que los cierres para evitar la sindicalización son más frecuentes en Estados Unidos que en Canadá o México. El Departamento del Trabajo organizó un foro público en San Francisco el 27 de febrero de 1997 acerca del caso de Sprint y el cierre de empresas y las minutas del mismo han sido publicadas por el Secretariado. En ese foro, los trabajadores afectados que seguían desempleados explicaron la forma en que la compañía había intimidado y amenazado a los trabajadores durante la campaña de organización y cómo habían sido afectados por el cierre.

5. Comunicación pública 9601

La comunicación pública fue presentada ante la OAN de Estados Unidos por Human Rights Watch/Americas, el International Labor Rights Fund [Fondo Internacional de Derechos Laborales] y la Asociación Nacional de Abogados Democráticos en relación con una disputa sobre la representación de los empleados del gobierno federal de México en la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).

En la comunicación pública se denuncia que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) violó la Constitución y la Ley Federal del Trabajo de México, además de la Convención 87 de la OIT, los Tratados Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos, el Tratado Americano sobre Derechos Humanos y el Tratado Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La OAN de México indicó a la OAN de Estados Unidos que esta comunicación pública no era apropiada para su revisión ya que México había aplicado en forma adecuada sus leyes y el ACLAN se limitaba a supervisar el cumplimiento efectivo y la aplicación de la legislación laboral de cada una de las Partes.

El problema surgió debido a la fusión de la Secretaría de Pesca con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. El Sindicato Único de Trabajadores de la Secretaría de Pesca (SUTSP), con la representación de aproximadamente 2,300 trabajadores, intentaba representar a todos los empleados de la Secretaría fusionada que tenía aproximadamente 20,000 trabajadores. Esto llevó a una serie de decisiones por parte del TFCA, que es el organismo gubernamental encargado de administrar las leyes aplicables a empleados federales:

1. Cuando el SUTSP intentó cambiar su nombre para reflejar el nombre de la Secretaría fusionada, el TFCA rechazó la petición aduciendo que puesto que la Secretaría de Pesca había dejado de existir, el sindicato ya no existía. Esta decisión fue ratificada por un tribunal federal de apelaciones, pero el SUTSP continuó con su registro.

2. Después de que el SUTSP solicitó su cambio de nombre, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), la única federación de sindicatos legalmente reconocida en el sector federal, organizó un nuevo sindicato (SNTSMARNAP) para los empleados de la nueva secretaría. El TFCA registró al nuevo sindicato y canceló el registro del SUTSP; esta decisión fue revocada por la corte de apelaciones porque se había hecho sin celebrar una audiencia. El TFCA no notificó de ello en forma oficial a la Secretaría, lo cual evitó en la práctica que el SUTSP realizara funciones de representación sindical.

3. En respuesta a la decisión de la corte de apelaciones, el TFCA otorgó al SUTSP únicamente un reconocimiento limitado para representar al sindicato en los procedimientos legales ante el TFCA y otros tribunales. La corte de apelaciones determinó que este reconocimiento restringido era ilegal.

4. El SUTSP apeló la decisión del TFCA de reconocer al nuevo sindicato de la FSTSE sin una audiencia, y el tribunal ordenó al TFCA que cancelara el registro.

5. El TFCA llevó a cabo elecciones entre los dos sindicatos rivales y el sindicato de la FSTSE ganó con el 84% de los votos y fue registrado por el TFCA. El SUTSP objetó que la realización de las elecciones había sido injusta, pero el TFCA rechazó estas objeciones porque únicamente afectaban al 1% de la votación.

6. Cuando el TFCA otorgó el reconocimiento al sindicato de la FSTSE, canceló el registro del SUTSP. El SUTSP apeló. La apelación fue concedida y el SUTSP siguió teniendo reconocimiento.

Estas decisiones por parte del TFCA generaron dos cuestionamientos fundamentales en la comunicación pública. En primer lugar, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en su artículo 68, establece que "cada una de las dependencias tenga solo un sindicato". El artículo 78 estipula que "los sindicatos pueden unirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, la única Federación reconocida por el Estado". Debido a que la FSTSE ha sido establecida como la única federación sindical reconocida, ningún sindicato podría operar en el sector federal a menos que haya sido designado por la FSTSE. En segundo lugar, la imparcialidad del TFCA fue puesta en tela de juicio. El TFCA sesiona en grupos de tres miembros, uno de ellos designado por el gobierno, el otro designado por la FSTSE, y un presidente que eligen entre los dos. Esto crea una preferencia a favor del sindicato designado por la FSTSE. Además, esta federación está alineada con el PRI, el partido en el poder en México, por lo que puede haber alguna preferencia por parte del miembro gubernamental del grupo.

El informe de la OAN examinó por primera vez el hecho de que México ha ratificado una serie de tratados internacionales que protegen el principio de la libertad de asociación e indicó que a pesar de que existen opiniones en conflicto entre los juristas especializados respecto de la posición de los tratados internacionales y las leyes federales en la jerarquía de la legislación mexicana, "el punto de vista prevaleciente" es que

"los tratados internacionales están por encima de las leyes federales siempre y cuando el tratado haya sido ratificado de acuerdo con los requerimientos constitucionales de México".

El Informe agrega que el Comité de la OIT sobre Libertad de Asociación había considerado "precisamente los problemas a los que se hace referencia en la comunicación pública 9601" y determinó que permitir un solo sindicato por lugar de trabajo representaba un problema. El Comité de la OIT hizo notar que el establecimiento de la FSTSE como la única federación sindical reconocida en el sector federal, "hace que sea imposible para los trabajadores al servicio del Estado crear organizaciones sindicales de su elección fuera del sector sindical establecido". El comité de la OIT pidió al gobierno de México que tomara las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores al servicio del Estado "puedan crear libremente sindicatos independientes que hayan elegido ellos mismos" y "eliminar a la brevedad posible todos los obstáculos legales y prácticos para que la organización que lo solicite pueda adquirir personalidad jurídica y realizar actividades sindicales según lo estipulado por la Convención 87".

El informe de la OAN agrega además que el Comité de Expertos de la OIT en materia de Aplicación de Convenciones había informado de este problema ocho veces en los últimos quince años. Había señalado que los Artículos 68, 71, 72, 73 y 84 de la legislación laboral federal entraban en conflicto con la Convención 87, y que el gobierno de México no había dado respuesta a sus peticiones de que la ley se adecuara a la Convención 87.

En las conclusiones del informe de la OAN se establece bajo el rubro de Aplicación de la Legislación Laboral que,

"Aunque el TFCA dictaminó en contra de la SUTSP, los cuatro casos fueron aceptados para su revisión en los tribunales de apelación. Tres de estas apelaciones se decidieron a favor del SUTSP. Si bien las demoras para recibir estos veredictos favorables pueden haber causado algún daño al SUTSP, estos retrasos son inherentes a cualquier proceso administrativo que intente dar a las partes un grado de procedimiento legal..."

"Es claro que los problemas básicos de libertad de asociación que se presentan en esta comunicación pública y ciertas cláusulas específicas de la Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado han estado sujetas a un escrutinio e interpretación constantes por parte de la OIT. Más aún, las decisiones recientes de la Suprema Corte junto con las diversas opiniones legales sobre la postura de la Convención 87 de la OIT según la Constitución mexicana hacen surgir interrogantes que no son susceptibles de una interpretación clara por parte de la OAN. En consecuencia, las consultas posteriores podrían contribuir a un mejor entendimiento de las doctrinas legales en cuestión."

El informe de la OAN recomendó consultas ministeriales "con el objeto de examinar la relación entre los tratados internacionales, tales como la Convención 87 de la OIT, y lo estipulado por la Constitución acerca de la libertad de asociación según las leyes laborales nacionales de México y los efectos de dicha relación".

Consultas ministeriales sobre la comunicación pública 9601

El acuerdo al que se llegó después de las consultas ministeriales incluye los siguientes puntos:

1. Intercambiar la suficiente información pública disponible para contribuir a un mejor entendimiento de la legislación laboral de cada uno de los países que sea materia de esta consulta.

2. Cada una de las OAN proporcionará a las otras OAN información sobre la legislación laboral que es objeto de este intercambio, según lo estipulado en el primer párrafo.

3. Las OAN organizarán una conferencia con el tema de la relación entre los tratados internacionales y los ordenamientos constitucionales, tanto en México como en Estados Unidos.

4. Las OAN informarán sobre el resultado del intercambio de información y de la conferencia a sus respectivas Secretarías del Trabajo.

El Tercer Tribunal Colegiado del Trabajo determinó el 4 de junio de 1997 que algunas partes de la Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado que establecían monopolios sindicales violaban la libertad constitucional del derecho de asociación.

La OAN de EU organizó una conferencia el 4 de diciembre de 1997 en Baltimore, Maryland, sobre las relaciones entre los tratados internacionales y los ordenamientos constitucionales de México y Estados Unidos.

El 17 de diciembre de 1997, las tres organizaciones que presentaron la comunicación pública original presentaron una solicitud de reconsideración por parte de la OAN. Las bases de esta solicitud son las siguientes:

1. El informe no tocó varios puntos centrales del tema de la aplicación de las leyes laborales, entre ellos, el hecho de que los miembros del SUTSP no han podido ejercer sus derechos de libertad de asociación, lo cual es una violación de las leyes correspondientes. No ha habido una aplicación efectiva de la ley. La OAN equiparó el acceso a los tribunales con la aplicación de la ley.

2. La OAN no analizó todas las implicaciones que tiene el que haya representantes de la FSTSE en el TFCA para la existencia de un tribunal imparcial.

3. Los recientes acontecimientos y la nueva información con la que se cuenta muestran que a pesar de haber obtenido su registro, el SUTSP no ha podido ejercer en forma efectiva su derecho de libre asociación.

Esta comunicación pública fue presentada el 11 de octubre de 1996 ante la OAN de Estados Unidos por Communication Workers of America (CWA) [Trabajadores de la Comunicación de Estados Unidos], el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM) y la Federación de Sindicatos en Empresas de Bienes y Servicios de México (FESEBS) en relación con los esfuerzos por organizar a los empleados de Maxi-Switch.

En la comunicación pública se denuncia que los salarios en Maxi-Switch son excesivamente bajos, del orden de $3 dólares estadounidenses por día. Cuando la FESEBS empezó a realizar actividades de organización, la compañía recurrió a las amenazas y a la intimidación para convencer a los trabajadores de que abandonaran el sindicato, despidió a los activistas sindicales, presionó a otros para que firmaran su renuncia y firmó un "contrato de protección" con un "sindicato fantasma".

Se denunció además que los empleados afiliados a la CTM que fueron despedidos cuando se negaron a firmar su renuncia o que fueron obligados a renunciar, presentaron su queja ante la JCA. No se ha tomado acción alguna con respecto a estas quejas. Cuando la FESEBS intentó obtener el registro, la JCA negó el reconocimiento al sindicato al afirmar que la compañía contaba ya con un contrato colectivo con un sindicato no identificado.

La FESEBS apeló la decisión de la Junta de negar el registro y el juez de distrito anuló la resolución de la misma, pero la Junta no ha emitido ninguna resolución nueva.

La JCA se negó a dar a conocer el nombre del sindicato con el que se firmó el contrato colectivo, pero se sabe que está afiliado a la CTM.

En la comunicación pública se denuncia asimismo que el gobierno mexicano no ha cumplido con la aplicación de la Constitución en este caso, ni con la aplicación de la Ley Federal del Trabajo, ni con sus obligaciones asumidas según la Convención 87 de la OIT.

Otra de las denuncias es que el gobierno mexicano ha violado los Artículos 4 y 5 del ACLAN en donde se establece que "se debe garantizar que los tribunales que lleven a cabo dichos procedimientos, o los revisen, sean imparciales e independientes", y que sus "procedimientos ante los tribunales... sean justos, equitativos y transparentes". En la comunicación pública se indica que el presidente y representante gubernamental de JCA es miembro de la confederación sindical rival, la CTM, a la que pertenece el "sindicato fantasma".

En la comunicación pública se señala que de acuerdo con los antecedentes legales, la existencia de un contrato colectivo no es causa de rechazo al registro de otro sindicato, y que el negar dicho registro fue consecuencia de que el presidente y el representante laboral en la junta sean miembros de la CTM, la cual se vio favorecida. Los denunciantes presentaron informes que indican que este tipo de favoritismo ocurre con frecuencia en otras JCA en México.

La comunicación pública denuncia también que el despido de los activistas sindicales viola la Constitución, el código del trabajo de México y la Convención 135 de la OIT. La falta de acción por parte de la JCA durante seis a nueve meses es una violación de la obligación establecida en el Artículo 3 del ACLAN, según la cual cada una de las Partes "promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas... tales como iniciar de manera oportuna procedimientos para procurar sanciones o soluciones adecuadas". La solicitud de registro por parte del sindicato había sido rechazada por la Junta en enero de 1995. La apelación del sindicato fue concedida en marzo de 1996, pero en abril de ese mismo año la Junta les negó de nuevo el registro.

El 10 de diciembre de 1996 se aceptó esta comunicación pública para su revisión en la OAN de EU "porque aborda problemas de libertad de asociación y del derecho a organizarse, incluida la falta de garantías de que los tribunales laborales sean justos, equitativos y transparentes, y de que se aplique de manera efectiva la legislación laboral".

El 4 de abril de 1997, la JCA dio a conocer un documento en el que indicaba que otorgaba al sindicato solicitante el registro y que regularizaría el procedimiento para los casos individuales de despido en que se solicitó la reinstalación. Los sindicatos que presentaron la denuncia informaron a la OAN que se habían logrado sus objetivos fundamentales y la denuncia dejó de existir.

7. Comunicación pública 9701

Esta comunicación pública fue presentada ante la OAN de EU por Human Rights Watch, el International Labor Fund [Fondo Internacional del Trabajo] y la Asociación Nacional de Abogados Democráticos de México en relación con la discriminación a las mujeres mediante el uso de pruebas de embarazo antes de la contratación y el despido de mujeres embarazadas.

En la denuncia se afirma que los empleadores de las maquiladoras solicitan de manera regular a las mujeres que piden empleo que se hagan una prueba para constatar que no están embarazadas, y algunos empleadores despiden a las empleadas que se embarazan. Se señala asimismo que se trata de una violación de las leyes mexicanas y que México no está aplicando su legislación, lo cual es a su vez una violación al párrafo 1 del artículo 3 del ACLAN. La denuncia agrega que esto no va de acuerdo con el Preámbulo del ACLAN y con los principios laborales incluidos en el Anexo 1 del Acuerdo. Señala asimismo que México está violando la Convención 111 de la OIT, el Tratado Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR), la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación en Contra de las Mujeres (CEDAW), y el Tratado Americano sobre Derechos Humanos. La OAN de México indicó que la revisión de esta denuncia quedaría fuera de las atribuciones del ACLAN porque lo que se cuestiona es la legislación laboral mexicana en sí y no su cumplimiento o aplicación.

El Informe señala que "la revisión se concentró en la observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral mexicana... y en el acceso a los tribunales correspondientes o a otras instancias gubernamentales por parte de los trabajadores que afirman haber sido víctimas de discriminación."

En respuesta a las preguntas de la OAN de Estados Unidos, la OAN de México señaló que no existe en la legislación mexicana una prohibición explícita contra la discriminación antes de estar empleado. Las leyes mexicanas abordan el tema de la discriminación únicamente cuando existe una relación laboral. Esto fue confirmado por algunos expertos en leyes, pero la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal no estuvo de acuerdo.

Se recomendó al jefe del Departamento del Distrito Federal, al Presidente del Tribunal Superior de Justicia, al Consejo de la Judicatura para el Distrito Federal y al Procurador General del Distrito Federal que los criterios de selección de personal en las instituciones que encabezan respeten el principio de igualdad legal y social entre hombres y mujeres de manera precisa, y por ende que no exijan que las mujeres no estén embarazadas como requisito para obtener un empleo, excepto en aquellos casos en los que la naturaleza del trabajo puede provocar un riesgo para la salud de la mujer embarazada o del feto.

Existe consenso en el sentido de que la discriminación por embarazo después de la contratación está prohibida y que las JCA tienen autoridad para actuar sobre las denuncias de este tipo de violaciones considerándolas como despidos injustificados. La información que se presentó ante la OAN de Estados Unidos indica que las JCA reciben de manera regular este tipo de denuncias y resuelven a favor del trabajador. Quienes presentaron esta comunicación pública sostienen que los inspectores laborales carecen de autoridad, apoyo y recursos para llevar a cabo de manera efectiva sus deberes y que la dependencia encargada de la defensa del trabajador no es efectiva, ya que algunos de sus abogados nunca están disponibles o carecen de los recursos necesarios. Sin embargo, los inspectores laborales han realizado un buen número de inspecciones y han determinado que la mayor parte de las maquiladoras cumplen sustancialmente con la ley. En los casos en que se detectan violaciones, se toman medidas correctivas.

La acusación en el sentido de que la discriminación antes de la contratación viola las obligaciones contraídas por los tratados internacionales que México ha ratificado fue refutada. Con respecto a la polémica cuestión de si los tratados son superiores, iguales o inferiores a las leyes federales orgánicas, el informe llega a la conclusión de que "la mayor parte de los estudiosos de las leyes en México los coloca en igualdad de condiciones" (lo que difiere de la conclusión en el informe sobre la comunicación pública 9601).

El Informe determinó que la interpretación de la Convención 111 de la OIT era incierta. La Convención prohíbe en general la discriminación por motivos de género y el Comité de Expertos sobre la Aplicación de Convenciones y Recomendaciones ha indicado que esto se aplica a distinciones basadas en el embarazo. En dos casos el Comité de Expertos ha expresado su preocupación por las pruebas de embarazo antes de la contratación. Sin embargo, en un informe sobre ambos casos hizo notar "con satisfacción" que el gobierno en cuestión había adoptado medidas para prohibir dichas pruebas. Con todo, el informe indica que el Comité de Expertos "debe todavía determinar de manera específica si las pruebas de embarazo son una práctica prohibida según los términos de la Convención". La CEDAW tampoco ha expresado una prohibición específica a este tipo de pruebas. La conclusión fue que "la OAN no pudo encontrar ninguna jurisprudencia internacional aplicable que defina específicamente que las pruebas de embarazo sean una práctica prohibida en cualquiera de los acuerdos."

No existe consenso acerca de qué tan difundida está la práctica de solicitar pruebas de embarazo, pero es un asunto que preocupa a las dependencias del gobierno y a las mujeres que trabajan. Las evidencias parecen indicar que las mujeres no tienen confianza en las JCA para la defensa de sus derechos, además de que existe la necesidad de que las mujeres estén más conscientes de la protección que les brinda la ley y de los procedimientos para solicitar la reparación del daño.

El Informe concluye que "sería benéfico para el cumplimiento de los objetivos del ACLAN clarificar las leyes y prácticas mexicanas en relación con las pruebas de embarazo antes de la contratación, y la discriminación por causa del embarazo una vez obtenido el empleo".

Se prevé que los temas de consulta incluyan:

1. Los diversos puntos de vista del gobierno mexicano acerca de la legalidad y alcances de las pruebas de embarazo.

2. El nivel de compensación obtenida en casos de discriminación por embarazo en el trabajo, tomando en cuenta la información proporcionada por quienes presentaron la comunicación pública, la falta de información sobre casos y los datos provenientes de las dependencias y organizaciones.

Aún no se han realizado las consultas ministeriales.

8. Comunicación pública 9702

Esta comunicación pública fue presentada ante la OAN de EU por el Support Committee for Maquiladora Workers (SCMW) [Comité de Apoyo a Trabajadores de Maquiladoras], el Fondo Internacional de Derechos Laborales (IRLF), la Asociación Nacional de Abogados Democráticos (ANAD) y el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metálica, Acero, Hierro, Conexos y Similares (STIMAHCS) de México en relación con las actividades de organización y una elección en Han Young de México, S.A. de C.V.

En la comunicación pública se denuncia que el gobierno mexicano no ha hecho valer la Constitución, además de diversos apartados de la Ley Federal del Trabajo y las Convenciones 87 y 98 de la OIT. Se señala que la compañía ha seguido un patrón de despidos, intimidación y violencia física hacia los activistas sindicales, y ha tomado una serie de medidas para amenazar a los empleados que se han unido al sindicato independiente. La compañía trató de instalar un sindicato afiliado al PRI. La JCA no ha resuelto los casos que han presentado los empleados despedidos. La Junta organizó una elección entre los dos sindicatos en octubre de 1997 en la que la Junta misma y otros funcionarios gubernamentales utilizaron diversos medios para evitar que ganara el sindicato independiente, entre ellos permitir que trabajadores que no eran empleados votaran, evitar que los observadores pudieran determinar la legitimidad de los votantes o seguir el conteo de las urnas, además de no haber dado a conocer los resultados de la elección. Ambos sindicatos presentaron inconformidades.

En diciembre de 1997 los dos sindicatos se reunieron con funcionarios gubernamentales de Baja California y acordaron realizar una elección administrativa cuyo resultado respetarían. El STIMAHC ganó la elección por cuatro votos y notificó a la OAN de Estados Unidos que su queja se había resuelto y que por tanto retiraban su denuncia. Sin embargo, no todas las partes consideraron que se hubiera resuelto el problema y la OAN de Estados Unidos continuó con su revisión.

La OAN de Estados Unidos aceptó la comunicación pública para su revisión y el 18 de febrero de 1998 se celebró una audiencia en la ciudad de San Diego.

9. Comunicación pública 9703

Esta comunicación pública fue presentada ante la OAN de Estados Unidos por siete sindicatos en Estados Unidos y Canadá, apoyados por 24 sindicatos mexicanos y organizaciones de interés público de Estados Unidos y México.

En la comunicación pública se denuncia que los empleados de la planta de Echlin, Inc., en Ciudad de los Reyes, que realizaban actividades de organización de un sindicato independiente para oponerse al sindicato titular de la CTM habían sido objeto de intimidaciones, vigilancia, violencia física, mayores cargas de trabajo y despidos. El día anterior a una elección para obtener la representación, la policía judicial entregó armas en la planta, y el día de la elección 170 hombres armados con garrotes, cadenas, tubos y varillas de cobre entraron a las instalaciones, intimidaron y golpearon a los empleados y evitaron que votaran los trabajadores que apoyaban a los sindicatos independientes. Los representantes del sindicato de la CTM llenaron la sala de votación, en donde se pedía a los trabajadores que dijeran en voz alta por quién votarían. Los representantes de la CTM dijeron a los empleados que si no votaban por la CTM no saldrían vivos del lugar y amenazaron con violar a las mujeres. Hubo otras irregularidades en la votación.

La JCA se negó a suspender la elección y certificó los resultados, sin hacer referencia a estas irregularidades, y el sindicato de la CTM sigue siendo el representante certificado.

Muchos de los empleados que fueron despedidos se negaron a aceptar la indemnización y presentaron demandas ante la JCA para su reinstalación. Se ordenó la reinstalación de 10 de ellos, pero la compañía les prohibió que entraran a la planta. Se les dijo que la CTM había insistido en que no se les permitiera trabajar porque habían votado por el sindicato independiente. Como resultado, volvieron a ser despedidos. Otros empleados tuvieron experiencias similares.

Se denuncia también que las acciones de la compañía y de la CTM negaron a los trabajadores su derecho de libre asociación, lo cual es una violación de la Constitución, de la Ley Federal del Trabajo y de las Convenciones ratificadas de la OIT. Se denuncia específicamente que México no ha aplicado ni hecho cumplir la Convención 87 de la OIT, ni tampoco la Constitución mexicana al 1. celebrar y ratificar una elección en una atmósfera de intimidación, 2. exigir que se votara en voz alta bajo dicha atmósfera, 3. permitir que el proceso de votación fuera manipulado y 4. permitir que el patrón influyera en el resultado de la elección mediante despidos discriminatorios y al no reinstalar a los trabajadores despedidos antes de la elección.

Además, se señala que la JCA no había hecho valer su resolución de reinstalar a los empleados despedidos por realizar actividades sindicales, sino que dejó sin solución tanto a quienes se impidió el reingreso como a los que fueron despedidos nuevamente.

La denuncia indica asimismo que México no ha sido capaz de ofrecer tribunales imparciales y que tampoco ha logrado que se apliquen sus leyes en materia de higiene y seguridad.

El 23 de marzo se celebró una audiencia en Washington, pero no se ha dado a conocer ningún informe por lo que no pudimos hacer ninguna evaluación acerca de esta comunicación pública.

C. Observaciones generales sobre las comunicaciones públicas

1. Los Informes de Revisión de la OAN de Estados Unidos indican de manera consistente que el objetivo de la revisión es:

   "reunir información para ayudar a la OAN a comprender mejor los esfuerzos que hace el gobierno de México para el cumplimiento y la aplicación efectiva de su legislación laboral a través de la acción gubernamental correspondiente, y poder redactar así un informe público al respecto, tal y como se consigna en el artículo 3 del ACLAN".

   El proceso de las comunicaciones públicas ha sido una contribución importante para lograr este objetivo. Las audiencias y los informes públicos han proporcionado ejemplos objetivos de las reglas y procedimientos más importantes y de su aplicación práctica. Las investigaciones y estudios de las leyes y procedimientos laborales que ha realizado la OAN al dar seguimiento a las comunicaciones públicas han traído consigo un mejor entendimiento de los principios generales, estructuras y procedimientos de la legislación laboral del país en cuestión. Los estudios que se han acordado en las consultas ministeriales, como por ejemplo el estudio de la legislación referente a los cierres de empresas, han proporcionado una valiosa fuente de comparación sobre cómo enfrentan este problema las legislaciones respectivas de los tres países. Además, los seminarios y conferencias que tratan aspectos legales han coadyuvado a un mejor entendimiento público.

   Se deben mencionar dos limitaciones. En primer lugar, las investigaciones e informes parecen no haber dado como resultado un análisis completo y profundo de los problemas legales específicos que tienen que ver con la comunicación pública en cuestión, sino que se han limitado a presentar diferentes puntos de vista. Éste es el caso de algunos problemas legales de primer orden tales como el monopolio sindical, las renuncias forzadas y los cierres de empresas. Una excepción es el análisis de las pruebas de embarazo en el informe sobre la comunicación pública 9701.

   En segundo lugar, debido a que todas menos una de las comunicaciones públicas se han presentado ante la OAN de Estados Unidos y tienen que ver con situaciones en México, la OAN de Estados Unidos ha aprendido mucho acerca de la legislación mexicana, pero no ha habido una experiencia similar por parte de las OAN de Canadá y México con respecto a las leyes y prácticas laborales en Estados Unidos, ni tampoco de las OAN de Estados Unidos y México sobre las leyes y prácticas laborales en Canadá.

2. El proceso de las comunicaciones públicas genera una ambigüedad con falsas expectativas en lo referente a sus propósitos. El proceso ha sido estructurado como una investigación de una situación en concreto en la que se denuncia que un cierto patrón ha violado leyes laborales específicas, que algunos empleados han sufrido la violación de sus derechos y que las instancias gubernamentales no han logrado hacer que se cumplan las leyes. El proceso consiste típicamente en una denuncia, una investigación, una audiencia pública (por lo menos en lo que se refiere a los procedimientos en Estados Unidos) y un informe público con conclusiones. Aunque se afirma que la audiencia no tiene carácter de confrontación, el proceso crea expectativas en quienes presentan la comunicación pública de que se emitirá una sentencia sobre las violaciones que se denuncian y que los agravios que se mencionan serán corregidos.

   Esta idea del proceso se ve reforzada por la aparente posición de la OAN en el sentido de que si la supuesta violación que se denuncia se corrige o no se puede probar, entonces el problema deja de existir. En las comunicaciones públicas 940001 y 2 el informe parece considerar la firma de renuncias forzadas como algo que elimina del caso a los despedidos, y no hubo una recomendación para consultas ministeriales. En la comunicación pública 9602 el informe no recomendó las consultas ministeriales sobre la aparente falta de imparcialidad del TFCA debido a que el tribunal falló a fin de cuentas a favor del sindicato, y el resultado final no se vio afectado por la composición del TFCA.

   La OAN de Estados Unidos indica que el énfasis del proceso de las comunicaciones públicas está puesto en "revisar e informar acerca de si México está haciendo que se cumplan sus leyes nacionales en materia laboral". Sin embargo, la audiencia se describe como una "herramienta para reunir información" y no como una "investigación de hechos acerca de la compañía o sus prácticas". La discontinuidad en el razonamiento es desconcertante. El análisis para determinar si las leyes laborales están siendo aplicadas requiere de una investigación de hechos para saber si ha habido una violación específica de la ley y si dicha violación ha sido legalmente corregida. Por necesidad, el procedimiento debe tener en apariencia un carácter arbitral, aun cuando la OAN no tenga facultades de resolución. Sin embargo, la OAN describe su función en términos de "comprender mejor y realizar un informe público" sobre las leyes y prácticas laborales en México.

   Las expectativas que este procedimiento crea han contribuido a que se dé un cierto grado de decepción en relación con el proceso por parte de algunos sindicatos, grupos e individuos, especialmente en Estados Unidos; un ejemplo de ello es el retiro de la comunicación pública 960004. Después de haber realizado una investigación sobre las prácticas ilegales de un patrón y sobre la no aplicación de la ley para corregirlas, la OAN no ofrece a los empleados ninguna solución.

3. El propósito último del proceso de las comunicaciones públicas es identificar y describir las prácticas legales sistemáticas y sus resultados. Esto se logra mediante la investigación de los casos específicos. En los casos en que la conclusión es que no se han protegido los derechos que las leyes otorgan debido a una falla sistemática en la aplicación de la legislación, el objetivo principal es lograr la corrección de esos defectos sistemáticos. Las recomendaciones de la OAN así como las consultas ministeriales deben abocarse a este fin. Sin embargo, no hay ninguna razón de peso para que el destino de los individuos y sindicatos que han proporcionado los ejemplos motivadores, a menudo a cuenta y riesgo personal, sea tratado como algo que no interesa a la OAN y a los ministros. Se podría al menos recomendar que la corrección de los defectos sistemáticos empezara con ellos. Esto amortiguaría la decepcionante ambigüedad.

4. Existe otra ambigüedad que también tiene su origen en las cláusulas del ACLAN. El Artículo 1 define los objetivos del Acuerdo en términos de a) "mejorar las condiciones de trabajo y los niveles de vida en el territorio de cada una de las Partes" y b) "promover al máximo los principios laborales establecidos en el Anexo 1". Sin embargo, el Artículo 3 consigna que una de las obligaciones de las Partes es "promover el cumplimiento y la aplicación efectiva de su legislación laboral."

   Al aceptar para su revisión las comunicaciones públicas, la OAN de Estados Unidos indica con frecuencia que "una revisión coadyuvaría a que se cumplieran los objetivos del ACLAN tal y como se establecen en el Artículo 1". Entre estos objetivos está el de "promover al máximo los principios laborales establecidos en el Anexo 1". Al mismo tiempo el informe señala que "la revisión se centrará en el cumplimiento y la aplicación efectiva... de las leyes laborales que protegen" a los empleados. La OAN de Estados Unidos ha comentado en repetidas ocasiones que el énfasis de la revisión y el informe público de la Oficina se centra en si México está aplicando sus leyes laborales nacionales. De hecho, los informes en general están acotados de esta forma; no se trata el tema de si las leyes laborales nacionales de México o de Estados Unidos pudieran promover de manera más efectiva los principios laborales del Anexo 1, de los cuales se hace caso omiso en su mayor parte.

5. Las recomendaciones de las consultas ministeriales y los acuerdos de las consultas se han centrado en el estudio, discusión y educación, y no en la acción correctiva. En la comunicación pública 940003, la denuncia que se hizo fue por el despido a causa de actividades sindicales, interferencia del patrón en elecciones sindicales, violencia policiaca en un paro laboral y la negativa a otorgar el registro a un sindicato. La recomendación de la OAN se limitó a "continuar tratando el tema del proceso de registro de los sindicatos". El Acuerdo de la consulta ministerial se limitó a un programa de trabajo conjunto en materia de educación pública, un estudio de expertos independientes sobre la legislación mexicana que tiene que ver con el registro, y una reunión entre funcionarios de la Secretaría del Trabajo de México y representantes del sindicato al cual se le había negado el registro.

   En la comunicación pública 9501, el tema fue el cierre repentino de una empresa inmediatamente antes de una elección para establecer la representación. El acuerdo de la consulta ministerial fue que el Secretario del Trabajo de Estados Unidos mantuviera informado al Secretario de México de lo que ocurriera, y que el Secretariado elaborara un estudio trinacional de los cierres repentinos de plantas, además de celebrar un foro público en San Francisco.

   En la comunicación pública 9601 la denuncia fue sobre la negativa de registro sindical aduciendo la aplicación de la cláusula de monopolio sindical, y del favoritismo del TFCA. La recomendación de la OAN fue examinar la relación entre los tratados y la Constitución y la legislación laboral de México. El Acuerdo de la consulta ministerial fue que las OAN de Estados Unidos y México intercambiaran información sobre la legislación laboral relevante, y organizaran una conferencia con el tema de la relación que existe entre los tratados y lo que establece la Constitución en los dos países.

   En la comunicación pública 9701, acerca de la discriminación por embarazo, la recomendación de la OAN para la consulta ministerial fue en el sentido de determinar el grado de protección que ofrecen las leyes laborales mexicanas contra la discriminación por razones de embarazo, así como su aplicación efectiva. Se acordó realizar una consulta ministerial, pero no tenemos información sobre los resultados de la misma.

   No ha habido ninguna recomendación ni acuerdo de consulta para que un Secretario o Ministro lleve a cabo alguna acción formal o informal para corregir la violación de la ley, rectificar cualquier acción de instancias gubernamentales, modificar procedimientos o realizar un esfuerzo para cambiar alguna ley. No ha habido ninguna recomendación ni acuerdo de consulta para promover los principios laborales establecidos en el Anexo 1 de conformidad con los Artículos 1 y 2 del ACLAN.

6. Las recomendaciones y los acuerdos de las consultas no han tocado el problema de las repetidas denuncias sobre las demoras, falta de imparcialidad y falta de procedimientos justos y transparentes. En algunas de las comunicaciones públicas los empleados renunciaron a sus derechos legales para obtener el pago de su indemnización debido a las demoras de la JCA, además de que otros resarcimientos nominales resultaron inútiles a causa de las demoras inexplicables. Las posibles violaciones del Artículo 5 ni siquiera se tomaron en cuenta. En su informe sobre la comunicación pública 9601, la OAN de Estados Unidos indicó que la composición del TFCA "da la impresión de falta de imparcialidad", pero no se recomendó ninguna medida correctiva.

   De conformidad con el Artículo 5 del ACLAN, en los casos que tengan que ver con asuntos de procedimiento, la OAN no está limitada a investigar solamente si se ha cumplido con las leyes nacionales. El Artículo 5 define las garantías procesales como obligaciones explícitas que las leyes nacionales deben acatar. Este carácter distintivo de las garantías procesales, según lo estipulado por el Artículo 5, nunca ha sido reconocido de manera explícita en los informes de la OAN.

7. En los primeros casos, los informes de la OAN de Estados Unidos no tocaron el tema de la relevancia de los tratados en las leyes mexicanas. En las comunicaciones públicas 940002 y 940003, se denunció específicamente la violación de la Convención 87 de la OIT, que protege el derecho de la libertad de asociación. Había en este caso más de diez años de antecedentes de la OIT con respecto a las cláusulas del monopolio sindical para empleados federales en la legislación federal mexicana, a partir de lo cual se puede llegar a la conclusión de que la negativa de la JCA a otorgar el registro al sindicato independiente era una violación de la Convención 87. En ninguno de estos informes se discutió si este proceder violaba la Convención de la OIT.

   En los casos siguientes, las comunicaciones públicas 9601 y 9701, se discutió la relevancia de los tratados y en especial de la Convención 87 y la Convención 111 de la OIT. El informe público de la OAN sobre la comunicación pública 9601 reconoce explícitamente que la OIT había determinado en repetidas ocasiones que el crear o apoyar los monopolios sindicales era incompatible con la Convención 87, y había descrito también cómo México había hecho caso omiso durante quince años de las decisiones del Comité de Expertos de la OIT que determinaron dicho incumplimiento por parte de México. Sin embargo, debido a una cierta incertidumbre sobre el efecto de los tratados en las leyes nacionales de México, no determinó que haya existido incumplimiento alguno de la Convención 87.

   En el informe público sobre la comunicación pública 9701, se reconoce la protección amplia de la Convención 111 en contra de la discriminación a las mujeres y la preocupación del Comité de Expertos con respecto a las pruebas de embarazo antes de la contratación; sin embargo, debido a que ninguna de las decisiones del Comité de Expertos había determinado de manera explícita que las pruebas de embarazo antes de la contratación violaban la Convención 111, el informe no consideró que las leyes mexicanas que permiten este tipo de pruebas fuera una violación de la Convención de la OIT o de cualquier otro tratado.

8. THay algunas cuestiones sin resolver en lo referente a por qué no se ha usado con mayor frecuencia el procedimiento de las comunicaciones públicas. Originalmente se consideró una numeración para los casos que podían llegar a los miles por año (por ejemplo 940001). Sin embargo, en estos cuatro años sólo ha habido 10 comunicaciones públicas aceptadas para su revisión. Todas menos una se refieren a situaciones en México, y no hay ninguna que se refiera a Canadá. Es difícil creer que esto representa siquiera una pequeña fracción de las denuncias potenciales en cualquiera de los tres países.

   Una de las explicaciones que se ofrecen es que existe una ignorancia generalizada sobre la disponibilidad de este proceso, pero resulta claro que los sindicatos y las organizaciones de interés público conocen el procedimiento y lo han utilizado. Otra explicación es que se le considera un procedimiento inútil porque no ofrece ninguna solución para los afectados. Tampoco ha resultado en ningún cambio significativo en la ley, su aplicación o los tribunales encargados de hacer cumplir las leyes. Una tercera explicación es que los sindicatos que se opusieron al TLC y al ACLAN no quieren legitimarlos haciendo uso del procedimiento.

9. No se han utilizado los procedimientos que se establecen en los Artículos 23 a 26 relativos a la evaluación por Comités de Expertos y el recurso potencial de un panel arbitral. Según la sección 2 del Artículo 23, este procedimiento puede utilizarse para analizar "los patrones en las prácticas de cada una de las Partes en relación con la aplicación de normas de higiene y seguridad en el trabajo y otro tipo de normas laborales técnicas". Las "normas laborales técnicas" incluyen por definición todas aquellas leyes laborales que no estén relacionadas con la libertad de asociación, el derecho a organizarse, el derecho a las negociaciones colectivas y el derecho a huelga. Sin embargo, este procedimiento sólo puede utilizarse si un asunto no se ha resuelto por medio de las consultas ministeriales. Únicamente una de las comunicaciones públicas, la 9701 sobre discriminación sexual por pruebas de embarazo antes de la contratación, ha sido candidata potencial al procedimiento de los CEE, pero todavía no se ha realizado la consulta ministerial. Incluso en las otras comunicaciones públicas no ha habido desacuerdos en el nivel ministerial.

   Esto sólo vuelve más relevante la pregunta de por qué no se han presentado más comunicaciones públicas con base en "normas laborales técnicas", en particular sobre higiene y seguridad en el trabajo, trabajo de menores o salarios mínimos. Existen evidencias importantes de fallas sistemáticas en la aplicación de estas leyes, tanto en Estados Unidos como en México, y éstos fueron algunos de los problemas que originaron mayor polémica entre los sindicatos de Estados Unidos que demandaban un acuerdo en el aspecto laboral. Además, el procedimiento de los CEE puede llevar en última instancia al arbitraje, a un plan de acción y a un gravamen monetario. En estos casos existe un mecanismo de aplicación.

   Las denuncias de estas violaciones se han incluido en algunas de las comunicaciones públicas, pero aparentemente las partes denunciantes no han presionado y la OAN las han pasado por alto. Aun cuando los particulares no presenten denuncias a este respecto, la OAN podría realizar estudios y cualquiera de los Secretarios o Ministros del Trabajo podría solicitar una consulta. No se han tomado medidas en el nivel secretarial o ministerial para echar a andar este procedimiento, aunque se cree que estos problemas son serios tanto en México como en Estados Unidos, y los Secretarios del Trabajo de ambos países perecen desear que haya una aplicación más rigurosa de las leyes tanto en su propio país como en el otro.

   Se puede pensar que el procedimiento de los CEE no sería efectivo para lograr un cambio en estas áreas debido a que la incapacidad para hacer cumplir las leyes es tan endémica en ambos países que no puede solucionarse si no se realizan cambios significativos en las estructuras gubernamentales y si no se destinan mayores recursos presupuestarios. Sin embargo, el dar a conocer y explicar públicamente los problemas comunes podría ser el primer paso para un cambio efectivo.

10. Desde el inicio del proceso de las comunicaciones públicas se han dado cambios relevantes en la legislación mexicana, aunque es difícil determinar qué papel han desempeñado estos procedimientos en dichos cambios. Después del informe sobre las comunicaciones públicas 940002 y 3 sobre la negativa a otorgar el registro a más de un sindicato en el lugar de trabajo, la Suprema Corte de Justicia de México, en dos decisiones unánimes, determinó que eran anticonstitucionales dos leyes que prohibían que hubiera más de un sindicato en un lugar de trabajo.

    Es probable que esta decisión haya sido la que condujo a la JCA en el caso Maxi-Switch (comunicación pública 9602) a registrar al sindicato y a normalizar el procedimiento de los casos de despido poco antes de la fecha de la audiencia. Esto hizo que el sindicato retirara su denuncia y se cancelara la audiencia.

11. El procedimiento de las comunicaciones públicas parece estarse volviendo más específico, en parte debido a que ahora quienes presentan dichas comunicaciones entienden mejor el proceso. Las denuncias más recientes ponen menos énfasis en el hecho de que un patrón en particular haya violado las leyes y orientan sus quejas al incumplimiento de la legislación por parte de los funcionarios de las JCA y de otras dependencias gubernamentales, y también a la aparente falta de imparcialidad de las Juntas.

    Al mismo tiempo, los informes de la OAN han empezado a reconocer la importancia potencial de los tratados como la Convención 87 de la OIT, ratificados por México, y que cuentan con importantes cláusulas de protección a los derechos de los trabajadores.

    La comunicación pública más reciente, la 9703, fue presentada a nombre de siete sindicatos y otras organizaciones, con el apoyo de veinticuatro sindicatos y organizaciones en Canadá, Estados Unidos y México, entre ellos el sindicato que retiró la comunicación pública 94-0004 con una áspera crítica al proceso. Esto podría indicar que hay una mayor confianza en el procedimiento, y que se piensa que puede utilizarse para impulsar el logro de los objetivos del ACLAN.