Sección II. Cooperación e investigación

El ACLAN prevé dos avenidas para resolver diferendos que pudieran surgir al amparo del propio Acuerdo. Por una parte, la cooperación en términos amplios, que implica consultas en dos niveles oficiales (ministeriales y de Oficinas Administrativas Nacionales), y evaluaciones por comités de expertos; por otra, mecanismos para la solución de controversias, que a su vez implican consultas y, eventualmente, la integración de paneles arbitrales. Sin embargo, tanto el texto como el espíritu del Acuerdo privilegian la cooperación sobre los mecanismos de solución de controversias, que aparecen en el Acuerdo como la última opción a ser tomada. En efecto, el artículo 20 señala que las partes procuran "en todo momento" lograr el consenso sobre la interpretación y aplicación del Acuerdo y que "harán su mayor esfuerzo por resolver, mediante cooperación y consultas, cualquier asunto que pudiera afectar su funcionamiento".

Junto a la anterior, aparece otro tipo de cooperación de contenido más específico y que encuentra su fundamento en el objetivo d) del artículo 1 del Acuerdo; en el sentido de alentar "estudios conjuntos para promover la comprensión mutuamente ventajosa de las leyes e instituciones que rigen en materia de trabajo en territorio de cada una de las Partes". La realización de estos estudios se precisa en el párrafo 2 del artículo 11, el cual establece que se llevará a cabo a través de seminarios, cursos de capacitación, grupos de trabajo y conferencias; proyectos de investigación conjuntos, asistencia técnica y cualquier otro medio que las Partes acuerden. Este segundo tipo de cooperación es el objeto de la presente sección. Es de destacar, luego de leer cuidadosamente todo el articulado del Acuerdo, que los proyectos de investigación, así como los estudios sectoriales, son las únicas actividades que se pueden realizar conjuntamente, de acuerdo con el párrafo 2b) del artículo 11.

Para llevar a acabo los trabajos que suponen los objetivos, el Acuerdo establece la Comisión para la Cooperación Laboral, integrada por el Consejo Ministerial -integrado, a su vez, por los secretarios del trabajo de México y Estados Unidos y el ministro correspondiente de Canadá- y un Secretariado. El Consejo Ministerial es la autoridad suprema y entre sus facultades se cuentan dirigir los trabajos y actividades del Secretariado, establecer las prioridades para las medidas de cooperación, aprobar el plan de trabajo y presupuesto anuales, y aprobar para su publicación los informes y estudios que sean preparados por el Secretariado, expertos independientes y grupos de trabajo.

El artículo 11 del Acuerdo señala 16 áreas en las cuales el Consejo Ministerial puede promover actividades de cooperación entre las Partes.³ Según se desprende de los informes del Secretariado, estas actividades se llevan a cabo bajo tres encabezados sombrilla: a) seguridad e higiene del trabajo; b) empleo y capacitación en el trabajo, y c) legislación laboral y derechos de los trabajadores. El mismo artículo 11 autoriza al Consejo para abrir otras áreas si así lo acuerdan las Partes. El párrafo 2 del artículo 13, además, señala como obligación del director ejecutivo del Secretariado presentar anualmente al Consejo el plan de trabajo y el presupuesto, con disposiciones sobre propuestas de actividades de cooperación. Finalmente, el artículo 14 señala dos tipos de obligaciones para el Secretariado. De un lado, preparar periódicamente informes descriptivos con base en información disponible al público por cada una de la Partes sobre a) legislación y procedimientos administrativos en materia laboral; b) tendencias y estrategias administrativas relacionadas con la puesta en práctica y la aplicación de la legislación laboral; c) condiciones del mercado laboral, tales como tasas de empleo, salarios promedio y productividad en el trabajo, y d) asuntos relativos al desarrollo de recursos humanos, tales como programas de capacitación y ajuste. Por otro lado, el Secretariado está obligado a preparar estudios sobre cualquier asunto que el Consejo le solicite. En el propio artículo 14 se establece que tanto los informes como los estudios se harán públicos 45 días después de haber sido aprobados por el Consejo, salvo que éste decida otra cosa.

De conformidad con el artículo 16, las OAN tienen dos funciones centrales, las de enlace y las de productoras de información. En cuanto al enlace, lo llevan a cabo hacia el interior, con las dependencias gubernamentales y los sectores obrero y patronal de la Parte; y hacia el exterior, con el Secretariado, otras OAN y los comités de expertos. Respecto a la aportación de información, las OAN están obligadas por el propio artículo 16 a proporcionarla al Secretariado y a los comités de expertos para el cumplimiento de sus funciones y a las OAN de las otras Partes.

A. Actividades de cooperación

Las actividades de cooperación se han desarrollado a lo largo de dos ejes: las realizadas por las OAN, conjunta o separadamente, y aquellas que el Consejo ha comisionado al Secretariado. En el momento de nuestra primera reunión en la sede del Secretariado en Dallas, Texas, éste no contaba con antecedentes completos sobre todas las actividades de cooperación emprendidas bajo la vigencia del ACLAN, especialmente aquellas llevadas a cabo por las OAN. Esto se debe en parte a que las OAN, particularmente la de México y Estados Unidos, se crearon antes de que el Secretariado empezara a funcionar, en septiembre de 1995. El Coordinador para Actividades de Cooperación Internacional del Secretariado ha hecho un esfuerzo para llenar las lagunas. La información así reunida, con el concurso de las OAN, ha servido de base para la presente evaluación. Esta información, de carácter provisional, necesita contar con respaldo documental completo que la acredite.

Como se desprende del cuadro I, la mayor parte de las tareas de cooperación la han llevado a cabo, separada o conjuntamente, las OAN, mediante diversos tipos de reuniones que van de pequeñas reuniones para la planeación hasta conferencias anuales, pasando por cursos y seminarios. Llama la atención que el grueso de la actividad se haya desplegado al principio, en 1994, con una caída a menos de la mitad de eventos a partir de 1995.

Como puede verse en el cuadro II, esa distorsión a favor de 1994 se debe a una inusitada actividad organizadora de eventos por parte de la OAN de México (13 eventos sobre 17), en tanto que decae en los años subsecuentes. Es muy probable que en parte se deba a razones de política interna -nueva administración federal y crisis económica a partir de 1995- que influyeron en el cambio del desempeño. La OAN estadounidense y la OAN canadiense han conservado en cambio un ritmo constante. Las actividades de cooperación de organización trinacional, así como las organizadas por el Secretariado se concentran en 1997, último año objeto de esta evaluación.

En el cuadro III se intenta una distribución de acuerdo con el tipo de eventos. Aunque es difícil llegar a una categorización que discrimine claramente entre las diversas categorías, debido a la confusión con que se ha utilizado la terminología a lo largo de los cuatro años, el cuadro ilustra que los diversos tipos de eventos se encuentran equilibrados según las necesidades de las Partes y los requerimientos para el funcionamiento del Acuerdo como un todo. En efecto, los cursos y seminarios constituyen la mayor parte de los eventos y están concentrados en el primer año. Lo anterior, junto al desarrollo paulatino y constante en número de los talleres, revela que las necesidades de entendimiento mutuo de las diferencias en las legislaciones laborales, en general, y de las circunstancias económicas y sociales de cada entorno nacional, determinaron tanto la temática como el tipo de eventos en los primeros dos años. La concentración de conferencias anuales, eventos de participación masiva, hacia la segunda mitad del cuatrienio sugiere una paulatina maduración de los temas objeto de la cooperación para el entendimiento mutuo.

La más seria deficiencia, sin embargo, es la escasa difusión que han tenido las aportaciones de los participantes en los eventos que convocan a especialistas. De los 9 seminarios celebrados a lo largo de los cuatro años, dos dieron lugar a informes breves y el resto a una pequeña relatoría incluida en los boletines que lleva editados el Secretariado. Lo mismo acontece con los talleres: de los 7 organizados en el cuatrienio, ninguno fue objeto de una publicación especial, no obstante la importancia de los temas a que fueron dedicados: Legislación y prácticas laborales, Igualdad en el empleo, Desarrollo y capacitación continua, Programas de seguridad en el ingreso, Indicadores y tendencias en la productividad, Libertad de asociación y el derecho a organizarse.

La revisión llevada a cabo de los archivos del Secretariado, y el hecho mismo que recientemente se intente hacer un sumario de todo este tipo de actividades, pone de manifiesto una deficiente fluidez en la información documental sobre los eventos organizados por las tres OAN y el Secretariado. El Secretariado debe hacer acopio de la información completa, para darle un mejor contenido y orientación a sus políticas de publicación, que está obligado a plantear ante el Consejo Ministerial.

Un último punto que salta a la vista de la revisión del Cuadro III, es la tendencia a sustituir los cursos, seminarios y talleres, por las sesiones (gobierno a gobierno o gobierno y otros sectores involucrados, incluyendo académicos) y conferencias anuales. Si bien es cierto que las sesiones y las conferencias pueden ser el resultado del seguimiento de temas identificados tanto por los cursos, seminarios y talleres, también lo es que no conviene dejar de lado a estos últimos dentro de la política global de instrumentación del Acuerdo. Las conferencias están ampliando la difusión y la participación en las actividades derivadas del ACLAN.

De conformidad a las reglas del Acuerdo, corresponde a las OAN la realización de buena parte de las actividades que caen dentro de la categoría de cooperación. Al hacerlo, es inevitable que procedan de acuerdo con temas que consideran de interés nacional. En el cuadro IV se ordena la información recopilada por el Secretariado, de acuerdo con los tres grandes temas que ha venido manejando en sus informes desde 1995, a saber: a) seguridad e higiene en el trabajo, b) empleo y capacitación para el trabajo, y c) legislación laboral y derechos de los trabajadores. De la lectura del cuadro saltan a la vista los siguientes intereses: a México le han preocupado preponderantemente las cuestiones relacionadas con la seguridad e higiene de los trabajadores, y compartió con Canadá y con el Secretariado el interés por los temas relativos a empleo y capacitación de los trabajadores. Estas dos últimas subcategorías han sido de escaso interés para la OAN de Estados Unidos. Sin embargo, los temas que ésta última parece considerar como prioritarios son los relacionados con legislación laboral y derechos de los trabajadores, seguramente motivada por el hecho de que todas las comunicaciones públicas a las cuales esta OAN ha dado entrada se ubican bajo este rubro.

Con la información disponible es difícil evaluar el impacto de los eventos realizados por las OAN. El cuadro V que organiza la información acopiada por el Secretariado nos indica que predominaron los eventos medianos (16-50 participantes) y los grandes (51 participantes o más). México sobresale con la celebración de eventos medianos, especialmente en 1994, lo cual pone en evidencia que hubo un interés por difundir normas y conocimientos relativos al campo laboral, ya que la mayoría de ellas se llevó a cabo con panelistas y público. El predominio de eventos grandes (conferencias) en 1997, la escasez de actos pequeños, así como la ausencia de medianos en ese año se debe a labores de seguimiento de temas emprendidos con anterioridad.

Las conclusiones anteriores se confirman parcialmente en el cuadro VI. México aparece con 11 eventos de mediano tamaño de un total de 19 de ese tipo a lo largo de los cuatro años, en tanto que la distribución de los tres tipos de eventos es más equilibrado para los casos de las OAN de Estados Unidos y Canadá. Es de hacer notar que sólo a partir de 1997, la Comisión para la Cooperación Laboral/Secretariado arranca la organización de eventos masivos.

Por su parte, el Secretariado organizó en 1997 un grupo de trabajo sobre indemnización a trabajadores transfronterizos. Este grupo constituye la primera instancia en que el Secretariado trabaja en un asunto solicitado directamente por el público en los tres países (en este caso, administradores de indemnización a trabajadores en los niveles estatal y provincial).

B. Publicaciones y difusión

En breve, de lo anterior pueden derivarse varias observaciones generales. Ante todo destaca las deficiencias en la fluidez de la información entre las OAN y el Secretariado. Del texto del Acuerdo se deriva que una de las funciones de este organismo es mantener actualizados los registros de temas y eventos que, en aras de la cooperación y difusión de las normas del propio Acuerdo y de las legislaciones y prácticas laborales de las Partes, llevan a cabo las OAN. Mejorar y adecuar esa comunicación al grado de hacerla permanente y constante es una de las primeras recomendaciones que se derivan de la evaluación de esta sección. Hay que decir que el esfuerzo realizado por el Secretariado por actualizar la información de los cuatro años anteriores establece un sano precedente administrativo en este sentido.

La segunda observación se deriva de la anterior. Si uno de los propósitos del Acuerdo es el de contribuir al mejor entendimiento de las legislaciones y prácticas laborales de las Partes, es obvio que se cumplió apenas parcialmente. La mayor parte de la información derivada de los eventos alcanzó solamente a los asistentes y participantes. Las ponencias, conclusiones y relatorías se quedaron en los archivos de las OAN que los patrocinaron, sin alcanzar a un público más amplio, no obstante los boletines que empezó a editar el Secretariado. Una excepción notable es la publicación por parte del Secretariado, en formato de libro, de las ponencias presentadas en el Seminario sobre ingresos y productividad en América del Norte 1997. Una segunda recomendación es que el Secretariado aproveche la información acumulada en otros eventos como materia prima de los proyectos de investigación. Finalmente, debe señalarse que aun cuando los estudios generales y seminarios en los tres países implicaron un grado significativo de entendimiento entre las partes, dichos estudios son en ciertos aspectos vagos y ambiguos en lo que respecta a permitir al público entender con claridad cómo se aplican a situaciones concretas.

C. Proyectos de investigación

Los evaluadores que subscribimos este documento, tuvimos acceso y oportunidad de revisar los archivos y los informes del Secretariado. De ello se deriva que a partir de 1995, inmediatamente después de establecido formalmente el Secretariado, éste emprendió la realización de tres estudios relacionados con temas laborales.

Tres de estos estudios se remontan al plan de trabajo inicial. El primero, titulado Los mercados de trabajo en América del Norte: Un análisis comparativo, provee un análisis comparativo de estadísticas laborales de los tres países, y describe las principales tendencias sobre temas importantes, tales como empleo, jornadas de trabajo, desempleo, sindicalización, salarios, productividad, distribución del ingreso y prestaciones.

El segundo fue un informe preliminar al Consejo Ministerial, titulado La legislación laboral en México, Canadá y Estados Unidos. Este estudio incluye presentación y análisis sobre las legislaciones laborales de los tres países en lo que concierne a los tres primeros principios del Acuerdo: libertad de asociación, derecho a la negociación colectiva y derecho de huelga. Este estudio fue publicado en diciembre de 1966, y sirve a su vez de base para un estudio más completo que se viene realizado en el Secretariado.

Un tercer estudio, que se prevé presentar al Consejo en el curso de 1998, tiene el título tentativo de Prácticas normales e innovadoras en la industria del vestido. Este estudio se lleva a cabo bajo la afirmación del preámbulo del ACLAN en el sentido de que "la protección de los derechos básicos de los trabajadores propiciará la adopción de estrategias competitivas de alta productividad en las empresas".

A los anteriores, se agregó un cuarto estudio ordenado por el Consejo Ministerial, a raíz de las consultas realizadas en torno a la Comunicación Pública 9501, sobre el cierre o amenaza de cierre de plantas para prevenir intentos de sindicalización por parte de los trabajadores. Para realizar el estudio el Secretariado subcontrató a especialistas de tres países que condujeron sus investigaciones in situ, principalmente en tribunales laborales. Los resultados de los estudios son los primeros que pusieron de manifiesto diferencias en las leyes y prácticas laborales tanto de empresarios como de los sindicatos en los tres países. Este estudio, que fue publicado en junio de 1997 con el título Cierre de empresas y derechos laborales, constituye un ejemplo del tipo de investigación que aporta conocimientos comparativos en materia laboral, que van más allá de las comparaciones de estadísticas y marcos legales, y que contribuyen a un mejor y efectivo entendimiento mutuo.

En el camino señalado por el estudio anterior se ubican los informes breves que se ha propuesto llevar a cabo el Secretariado, sobre temas específicos. El primero anunciado con el título El empleo de la mujer en América del Norte, pretende ubicar las tendencias características específicas de este mercado de trabajo entre 1984 y 1996 en los tres países.

El Secretariado publica también un boletín cuatrimestral, disponible mediante suscripción a los interesados, en el cual se da cuenta de las actividades en general de la Comisión para la Cooperación Laboral, así como estadísticas e indicadores relativos a cuestiones del mercado laboral de los tres países sobre una base comparativa. La organización de una Biblioteca en su sede en Dallas, Texas, así como el diseño de páginas especializadas en Internet completan las actividades de difusión llevadas a cabo por el Secretariado en el tiempo que lleva funcionando desde su establecimiento en septiembre de 1995.

Las observaciones generales que podrían hacerse en esta sección se relacionan con las de la anterior. La primera y más obvia es que los proyectos de difusión del Secretariado se iniciaron desvinculados de las tareas de las OAN. Con la única y notable excepción del estudio sobre Sprint (Comunicación pública 9501). En este caso, tanto el estudio como su publicación fueron ordenados por el Consejo Ministerial.

Las primeras publicaciones se orientaron, o bien a tratar de llenar un hueco general desde la perspectiva comparativa, o bien a cumplir con mandatos del Consejo Ministerial motivados por asuntos de su competencia. Dichos estudios ayudaron a llenar huecos de información básica sobre diversos aspectos relevantes del marco legislativo y las prácticas laborales de las partes.

Hay que tomar en cuenta que es recomendable reforzar los esfuerzos de comprensión de los marcos legislativos y, sobre todo, prácticas laborales en general, para que puedan servir de base a posteriores estudios específicos.

En este sentido es urgente proceder a la traducción de las leyes laborales y las regulaciones relevantes de las partes en los tres idiomas oficiales del ACLAN. El Secretariado debe continuar sus esfuerzos para expandir y consolidar su investigación básica y de campo, que es la base para sus futuros estudios comparativos.

Superada la primera etapa, al Secretariado se le abren dos grandes avenidas en donde desplegar actividades de investigación y difusión. La primera es en estrecha colaboración con las OAN; la segunda, atacando temas específicos bajo una perspectiva comparativa, puesto que son, después de todo, los que mejor arrojan datos y conocimientos sobre las diferencias específicas en legislación y prácticas laborales de los tres países.

Una recomendación final sería que el Secretariado integre y proponga al Consejo Ministerial una política de difusión y publicaciones más agresiva y amplia, con prioridades claras.