Características del Acuerdo
El ACLAN, que es complementario
del TLC, puede verse como lo que
se conoce comúnmente como una
"cláusula social" en los acuerdos
para liberalizar el comercio internacional:
tiene que ver con los derechos
de los trabajadores, aunque no
directamente para ellos mismos
sino en relación con el establecimiento
del área de Libre Comercio de
América del Norte (Preámbulo).
Fue una innovación para los tres
países en cuestión, e incluso
en un contexto mucho más amplio.
La aplicación del Acuerdo en sus
primeros años debe por tanto evaluarse
teniendo en cuenta el hecho de
que en un principio fue una nueva
experiencia tanto para los signatarios
del instrumento como para las
áreas afectadas por el mismo.
Una vez dicho esto, hay tres
aspectos o características del
Acuerdo que merecen una especial
atención debido a la gran influencia
que pueden tener para su aplicación.
En primer lugar, tanto en lo
relativo al contenido de la ley
como a su aplicación, el enfoque
es trinacional y no supranacional
(Artículo 49). Como expresó apropiadamente
un autor, el Acuerdo "no coloca
a los gobiernos en una relación
vertical con respecto a un organismo
internacional, sino más bien en
una relación horizontal entre
sí".1
En otras palabras, como también
se ha hecho notar, "en vez de
ceder soberanía sobre el contenido
de sus leyes y normas laborales,
los países del TLC instituyeron
el ACLAN para abrir al escrutinio
trinacional sus regímenes de observancia".2
Sin embargo, esto no evita que
el Acuerdo mismo establezca normas
de procedimiento relativamente
precisas que rijan la aplicación
de las leyes laborales en cada
uno de los tres países; éstos
son requerimientos que cada una
de las Partes debe cumplir en
el funcionamiento de sus sistemas
administrativo y judicial, aunque
hayan sido formulados por una
fuente externa. Más aún, como
habremos de ver, el Acuerdo considera
la intervención de terceras partes
independientes, Comités Evaluadores
de Expertos (Artículo 23) y paneles
arbitrales (Artículo 29), para
tratar diversos problemas relacionados
con "normas laborales técnicas".
Esto añade otro aspecto supranacional
a un Acuerdo que en general sigue
siendo trinacional en otros puntos.
En segundo lugar, las Partes
expresaron su deseo de usar la
cooperación y la consulta mutua
para garantizar la cabal aplicación
del Acuerdo. El artículo 20 establece
en términos generales este enfoque
de cooperación: "Las Partes procurarán
en todo momento lograr el consenso
sobre la interpretación y la aplicación
de este Acuerdo, y harán su mayor
esfuerzo por resolver, mediante
cooperación y consultas, cualquier
asunto que pueda afectar su funcionamiento."
En tercer lugar, la aplicación
del ACLAN depende de las Partes
mismas. Esto se refiere a las
actividades de cooperación (Artículo
11), a las consultas y evaluaciones
para la cooperación (Parte IV)
y también a la resolución de controversias
(Parte V). La oportunidad que
se ofrece al público, en lo individual
o en grupos, ya sean sindicatos,
empleadores u otros, de presentar
a la consideración de las diversas
OAN comunicaciones públicas sobre
cuestiones relacionadas con la
legislación laboral representa
una significativa concesión en
la aplicación del Acuerdo que
por lo demás se rige en el ámbito
público o gubernamental. La consideración
detallada del procesamiento de
dichas comunicaciones públicas
que se presentaron durante el
periodo en cuestión (sección III
del presente informe) mostrará
lo importante que es esta ventana
al público.
Al leer el Acuerdo como un todo
parece surgir un cierto grado
de confusión. Así, como ya se
ha indicado, debido a que la naturaleza
del Acuerdo es del tipo "cláusula
social", no se ocupa de los derechos
de los trabajadores per se, sino
de las relaciones mutuas que puedan
tener con la liberalización del
comercio entre los tres países.
Para ilustrar lo anterior, el
ACLAN prevé la intervención de
terceras partes (Artículos 23
y 29) y por ende, en algunos casos,
un método de compensación, sólo
en la medida en que las prácticas
persistentes relacionadas con
las normas laborales técnicas
"tengan que ver con el comercio".
Si bien en la lista antes mencionada
de sus objetivos, el Acuerdo hace
referencia a "mejorar las condiciones
de trabajo y los niveles de vida
en el territorio de cada una de
las Partes" (inciso a del Artículo
1) y a "promover al máximo los
principios laborales establecidos
en el Anexo 1" (inciso b del Artículo
1), reconoce también el derecho
que tiene cada una de las Partes
de "establecer, en lo interno,
sus propias normas laborales y
de adoptar o modificar en consecuencia
sus leyes y reglamentos laborales",
siendo el deber de cada una de
las Partes "garantizar altas normas
laborales" (Artículo 2). De manera
similar, el Acuerdo estipula que
cada una de las Partes "promoverá
la observancia de su legislación
laboral" (párrafo 1 del Artículo
3), y al mismo tiempo reafirma
el "pleno respeto a la Constitución
de cada una de las Partes" (Artículo
2), además de prever diversas
manifestaciones de "un ejercicio
razonable" de la autoridad gubernamental
discrecional (Artículo 49).
Finalmente, como hemos visto,
el Acuerdo está estructurado en
general en términos de cooperación
entre las Partes, y en particular
contempla la realización de una
amplia gama de actividades de
cooperación entre ellas (Artículo
11); esto no descarta la elaboración
de un método detallado y obligatorio
para resolver controversias (Parte
V). Todo esto puede tener como
resultado un gran número de peticiones
especiales y puede incluso llegar
a contribuir a lograr un cierto
equilibrio general; sin embargo,
la estructura misma del Acuerdo
no está exenta de áreas potenciales
de conflicto. Únicamente el análisis
de los primeros años en que ha
estado en vigor (secciones II
y III de este informe) indicará
hasta qué punto se han vuelto
realmente visibles estas áreas
de incertidumbre.
Aspectos institucionales
La aplicación del Acuerdo depende
de ciertas instituciones que se
contemplan en el mismo, algunas
de ellas permanentes por naturaleza,
otras temporales, y algunas instituciones
ad hoc.
1. Instituciones permanentes
El marco institucional permanente
creado por el Acuerdo es una combinación
original de un organismo central,
la Comisión para la Cooperación
Laboral, y de instituciones nacionales.
a. La Comisión para la Cooperación
Laboral
La Comisión está formada por
un Consejo Ministerial y un Secretariado.
El Consejo, integrado por los
ministros del trabajo de las Partes,
es el organismo rector de la Comisión
(Artículo 10). Entre sus obligaciones
se cuenta promover una amplia
gama de actividades de cooperación
entre las Partes (Artículo 11;
la sección II del presente informe
abordará este tema). El Consejo
debe considerarse también responsable
del funcionamiento efectivo de
la maquinaria para la resolución
de controversias, de las evaluaciones
y de las actividades de cooperación,
en virtud de sus múltiples intervenciones
en esas áreas (véase para el efecto
los Artículos 26, 28, 29, 30,
39 y 40). El Consejo ha creado
sus propias reglas y procedimientos
(párrafo 2 del Artículo 9) y ha
formulado igualmente normas y
procedimientos detallados para
los Comités Evaluadores de Externos
(CEE) (Artículo 24); también se
están elaborando reglas similares
para los paneles arbitrales (Artículo
33). El Consejo no ha tenido que
intervenir todavía en los procedimientos
de los grupos de expertos o de
arbitraje (véase la sección III),
pero esta situación podría cambiar
en los próximos años. El Consejo
ha venido realizando reuniones
anuales (párrafo 3, inciso a del
Artículo 9); sin embargo, no ha
habido sesiones extraordinarias.
Al mismo tiempo, tal y como se
verá más tarde (sección III de
este informe), el procesamiento
de las comunicaciones públicas
ha dado lugar a consultas ministeriales
independientes.
Lo importante es que cada vez
que las más altas autoridades
laborales de los tres países se
han reunido o han realizado consultas
conjuntas de alguna otra forma,
el Acuerdo ha representado una
oportunidad para la creación de
un foro trinacional en el nivel
ministerial que de otra manera
probablemente no hubiera existido,
por lo menos a juzgar por la experiencia
de los años anteriores a su creación.
Este impacto es de la mayor importancia
puesto que el objetivo primordial
es garantizar que exista una relación
saludable entre la liberalización
del comercio en los tres países
y las condiciones de trabajo y
las relaciones laborales dentro
de los mismos.
El Secretariado, que también
forma parte de la Comisión, tiene
como función ayudar al Consejo
para el ejercicio de sus funciones
(Artículo 13). En cuanto a las
actividades cotidianas, puede
considerarse como la rama operativa
de la Comisión. Sin embargo, debe
hacerse notar que a diferencia
del Secretariado de la Comisión
para la Cooperación Ambiental,
este Secretariado no recibe comunicaciones
públicas con denuncias sobre la
falta de aplicación de las leyes
nacionales correspondientes en
alguno de los tres países. Este
esquema de no intervención por
parte del Secretariado en tales
situaciones polémicas tiene la
ventaja de fortalecer las actividades
de investigación independiente
y a largo plazo que son responsabilidad
de el Secretariado según se estipula
en el Acuerdo (Artículo 14). En
lo que se refiere a su propia
organización, el Secretariado,
habiendo empezado de cero, ha
logrado construir en estos primeros
años una infraestructura que le
ha permitido atender los requerimientos
correspondientes a la fase inicial
de aplicación del Acuerdo. Esto
es cierto tanto de su personal,
cuya composición está equilibrada
en términos de origen nacional
y científico, como de su organización
material, y un ejemplo de ello
es la creación de un modesto centro
de documentación.
Sin embargo, con personal limitado
(párrafo 3, Artículo 12) y con
los recursos materiales con los
que actualmente cuenta, es dudoso
que el Secretariado pueda realizar
en forma adecuada los diversos
tipos de actividades contempladas
en su mandato durante los próximos
años, en virtud del tamaño del
mercado laboral en cuestión y
de su naturaleza trilingüe. En
este aspecto nos referimos en
particular al requerimiento (que
se discute en la sección II del
presente informe) de que lleve
a cabo una cantidad significativa
de investigaciones comparativas
básicas, de naturaleza empírica,
legal e institucional. Esto no
puede ser una simple cuestión
de coordinar las aportaciones
de cada país sino, en mucho mayor
medida, de lograr que el Secretariado
mismo realice un trabajo independiente
y centralizado, suponiendo, claro,
que cuente con los recursos para
esta labor.
b. Instituciones nacionales
Las instituciones nacionales
a las que nos referimos son, en
primer lugar, las Oficinas Administrativas
Nacionales (OAN). Las tres OAN
forman parte de la organización
ministerial de cada uno de los
países en cuestión. En cada uno
de los casos cuentan al parecer
con los recursos para cumplir
en forma adecuada sus funciones,
por lo menos al ritmo actual de
actividades. Las secciones II
y III de este informe examinarán
los logros respectivos de las
OAN en el campo de las actividades
de cooperación y de su participación
en el manejo de las comunicaciones
públicas. Veremos también hasta
qué punto las OAN han trabajado
en conjunto durante el periodo
que nos ocupa en relación con
estos dos tipos de actividades,
al igual que con el Secretariado,
tal y como lo señala el Acuerdo.
La naturaleza gubernamental de
las OAN requiere un comentario
inmediato en lo referente al manejo
de las comunicaciones públicas,
un campo de actividad que ha tenido
un efecto bastante decisivo en
la aceptación gradual del Acuerdo
en los círculos laborales, tal
y como se indicará en la sección
III del presente informe. Si se
quiere que este procedimiento
de revisión de las comunicaciones
públicas por parte de las OAN
sea objetivo y se perciba como
tal, debe regirse en términos
generales por reglas de procedimientos
claras y accesibles al público,
incluyendo la etapa preliminar
en que se decide si las comunicaciones
públicas serán aceptadas. De hecho,
cada una de las partes ha establecido
sus propias reglas. Como es natural,
en cada caso tales reglas llevan
la huella de una clara tradición
cuasijudicial y de administración
nacional. Sin embargo, sería deseable
que hubiera una mayor uniformidad
en los tres conjuntos de reglas,
ya que cada una de las OAN tiene
la responsabilidad de considerar
asuntos que surgen en el territorio
de otra de las Partes, e incluso
a menudo a instancias de peticionarios
entre los que se incluyen organizaciones
originarias del territorio de
dicha Parte (tal y como se verá
en la sección III de este informe).
Por ejemplo, con respecto a la
celebración de una audiencia pública,
las reglas mexicanas aluden a
la posibilidad de organizar "sesiones
informativas" (Artículo 7); las
reglas canadienses contemplan
diferentes formatos posibles para
la revisión, entre los que se
incluyen "consultas o reuniones
públicas" (Artículo 5a) mientras
que las reglas estadounidenses
indican que el secretario de la
OAN "deberá realizar oportunamente
una audiencia sobre la comunicación
pública en cuestión, a menos que
determine que dicha audiencia
no sería un método adecuado para
cumplir con las responsabilidades
de la Oficina" (Artículo H. 3).
El tomar en cuenta las diferentes
percepciones derivadas de la cultura
y las tradiciones nacionales propias,
tales como la explícita preferencia
relativa por las audiencias públicas,
parece por sí mismo un elemento
sano de equilibrio para lo que
de otra forma sería un proceso
gubernamental discrecional. Esto
ayudaría a consolidar la confianza
pública en el proceso.
La naturaleza gubernamental
de las OAN confiere finalmente
toda su importancia, en cada caso,
a las posibles contribuciones
de los Comités Consultivos Nacionales
(Artículo 17). Los tres países
han creado este tipo de comités,
que deben estar integrados por
ciudadanos del país en cuestión
y por representantes de sus organizaciones
laborales y empresariales. Deben
reflejar en forma adecuada la
pluralidad de puntos de vista
e intereses que prevalecen en
estos círculos a lo largo del
tiempo. En lo que respecta a un
Comité Gubernamental al que cada
una de las Partes puede convocar
(Artículo 18), hasta el momento
sólo Canadá y México han hecho
uso de esta posibilidad, y Estados
Unidos deberá hacer lo mismo.
2. Instituciones ad hoc
Las instituciones ad hoc se
crean en diversas ocasiones, cuando
se debe resolver una cuestión
en particular; se hace referencia
a ellas en términos de Comités
Evaluadores de Expertos (CEE,
Artículo 23) y paneles arbitrales
(Artículo 29). Durante el periodo
que nos ocupa no se ha integrado
ninguno grupo de los tipos anteriores.
Sin embargo, los CEE deben ser
considerados en virtud de la importancia
que puedan llegar a tener algún
día para la aplicación del ACLAN.
Comités Evaluadores de Expertos
Los Comités Evaluadores de Expertos
-al igual que los paneles arbitrales-
tienen como función realizar análisis
independientes de los patrones
de aplicación por las Partes de
sus normas laborales técnicas.
Así, su actividad se desarrolla
en un nivel totalmente diferente
al de las OAN, y al de las consultas
ministeriales; a diferencia de
estos procedimientos, el CEE presenta
una perspectiva más amplia de
las situaciones que están siendo
consideradas. En lo que respecta
a estos dos procedimientos supranacionales,
si bien es un paso necesario antes
de pasar a la etapa de arbitraje,
en los pocos casos que ésta se
incluye (Artículos 27 y 29), la
intervención de los CEE tiene
lugar en un proceso del todo diferente
al de la correspondiente intervención
de arbitraje, que por su naturaleza
misma es contenciosa. La intervención
de los CEE, que es "no-contenciosa"
(Artículo 23), es un ejemplo de
las "evaluaciones y consultas
para la cooperación" que se consideran
en una parte distinta del Acuerdo
(Parte IV) de aquella reservada
a la resolución de controversias
(Parte V). A este respecto, la
intervención de los CEE parece
corresponder más estrechamente
al deseo general de realizar consultas
y actividades de cooperación,
que como hemos visto debería caracterizar
en general la aplicación del Acuerdo.
Hay dos factores que podrían
explicar la falta de actividad
de los CEE durante el periodo
en cuestión, a pesar de las ventajas
inherentes a este procedimiento.
En primer lugar, los tres primeros
principios laborales -libertad
de asociación y protección del
derecho a organizarse; el derecho
a la negociación colectiva; y
el derecho de huelga- no ofrecen
ninguna base para la intervención
de los CEE. Como se verá en la
sección III de este informe, estos
principios representaron una parte
realmente considerable de las
actividades de las OAN y de las
consultas ministeriales sobre
las comunicaciones públicas durante
el periodo de cuatro años al que
hacemos referencia. A la luz de
la experiencia obtenida en este
periodo inicial, parecería que
las Partes deben examinar la conveniencia
de mantener una exclusión de tal
importancia, sobre todo porque
no parece haber una explicación
lógica convincente que la apoye.
En segundo lugar, la falta de
intervención hasta ahora de los
CEE en relación con los temas
que se analizan podría ser quizá
el resultado de la práctica vigente
de las consultas ministeriales.
Estas consultas son ciertamente
un prerequisito para la intervención
de un CEE (Artículo 23). De hecho,
las consultas ministeriales sólo
han tenido lugar a partir de recomendaciones
de las OAN, que a su vez han sido
el resultado de algunas comunicaciones
públicas; podría decirse que se
han dado únicamente en calidad
de "reacciones". Sin embargo,
la redacción actual del Artículo
22 del Acuerdo es general y permite
un amplio margen para las consultas
ministeriales que pueden describirse
como "de iniciativa", esto es,
consultas que los ministros consideren
deseables aunque no haya habido
una revisión previa de las comunicaciones
públicas por parte de una OAN.
También debe haber un mayor
intercambio de información fuera
del proceso de las comunicaciones
públicas, el cual se limita por
lo general a un solo intercambio.
Si se adoptara en las circunstancias
adecuadas este enfoque "de iniciativa",
los expertos independientes podrían
examinar posteriormente y con
mayor detalle los patrones de
prácticas de cualquiera de las
Partes dentro del marco y los
procedimientos establecidos por
el Acuerdo mismo. Como tal, la
intervención de un CEE no debe
considerarse equivalente a la
asesoría de expertos independientes
que puede solicitar en forma general
el Consejo según lo estipulado
por el párrafo 5, inciso a del
Artículo 9.
