Antecedentes y términos de referencia
La Comisión para la Cooperación Laboral es un nuevo organismo internacional creado
por Canadá, México y Estados Unidos de conformidad al ACLAN. Junto con un Acuerdo de
Cooperación Ambiental, el ACLAN es uno de los dos acuerdos "paralelos" o
"suplementarios" del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). El
TLC y los dos acuerdos paralelos entraron en vigor el día 1 de enero de 1994.
El ACLAN consigna "objetivos" que incluyen la promoción de once principios
laborales básicos: el fomento de la cooperación internacional, el mejoramiento de las
condiciones de trabajo y de los niveles de vida y la seguridad del efectivo cumplimiento
de las leyes de trabajo (el anexo A contiene el texto completo del ACLAN). Como
consecuencia de estos objetivos, las partes convinieron seis "obligaciones" que
se relacionan específicamente con la aplicación efectiva de la legislación laboral.
Los once "principios laborales" del ACLAN delimitan el campo de aplicación
del acuerdo. Los países se comprometen a fomentar estos principios, que comprenden casi
todos los aspectos de los derechos y las normas laborales de cada país, pero que no
establecen reglas o normas comunes para los mismos. Sin embargo, los países han acordado
estar dispuestos a realizar consultas y revisiones entre sí sobre todos los asuntos
laborales que pertenezcan al ámbito del acuerdo.
El ACLAN es el primer acuerdo laboral internacional que está vinculado a un tratado de
comercio. El acuerdo establece un régimen disciplinario internacional en lo que respecta
a la aplicación de la legislación laboral nacional, lo que constituye una novedad
importante en los asuntos laborales internacionales. Además de las revisiones y
consultas, las obligaciones de los países en cuanto a la aplicación efectiva de la
legislación laboral también están sujetas a "evaluaciones" a cargo de un
comité de expertos independiente y, en ciertas circunstancias, a la "solución de
controversias" por un Panel Arbitral independiente a fin de cumplir sus obligaciones
mutuas en cuanto a la aplicación de la legislación laboral nacional.
El acuerdo establece también una estructura organizativa, la cual se integra por una Comisión
para la Cooperación Laboral que está encabezada por un Consejo Ministerial,
responsable de la materia del trabajo en cada país, y un Secretariado
internacional que se encuentra en Dallas, para apoyar al Consejo. Además, se requiere que
cada uno de los gobiernos establezca una Oficina Administrativa Nacional (OAN
) para recibir comunicaciones del público del país respectivo, proporcionar información
y, en general, facilitar la participación nacional de conformidad con el acuerdo.
El Secretariado, como órgano administrativo permanente de la Comisión, realiza dos
actividades. En primer lugar, ayuda al Consejo de Ministros a cumplir cualquiera de sus
funciones de conformidad con el acuerdo, tales como apoyar a un Comité Evaluador de
Expertos o a un Panel Arbitral que el Consejo establezca. En segundo lugar, el
Secretariado prepara tanto "informes periódicos" como "estudios
especiales". Los informes periódicos comprenden cuatro aspectos generales:
legislación laboral y procedimientos administrativos, implementación y aplicación del
derecho laboral, condiciones del mercado de trabajo, y asuntos relativos al desarrollo de
los recursos humanos. En cualquier momento se podrán solicitar estudios especiales que el
Consejo Ministerial considere necesarios sobre cualquier asunto acerca de los efectos del
cierre de empresas o establecimientos, o sobre el derecho de los trabajadores a
organizarse. El presente es el primero de tales estudios especiales realizado de
conformidad al ACLAN.
Consultas ministeriales
De conformidad con el artículo 22 del ACLAN, cualquiera de las partes puede solicitar
formalmente consultas a nivel del Consejo de Ministros a fin de considerar cualquier
asunto dentro del ámbito del acuerdo. Las consultas ministeriales pueden tratar de temas
relativos a la aplicación de la legislación laboral, pero no estarán limitadas a ellos.
Las consultas ministeriales constituyen un mecanismo flexible por el cual las partes del
acuerdo pueden comprometerse mutua y formalmente, de manera cooperativa y al nivel
político más alto, con la participación del Secretario o el ministro del Trabajo, en
asuntos de importancia relevante del propio acuerdo.
Para la mayoría de los asuntos que se presentan de conformidad al ACLAN, las consultas
ministeriales constituyen una medida necesaria antes de recurrir a mecanismos
independientes de evaluación y de solución de controversias, de conformidad con el
acuerdo. Sin embargo, los asuntos relativos a la aplicación de las leyes laborales que
son pertinentes a los tres primeros principios laborales: libertad de asociación y
protección del derecho a organizarse, derecho a la negociación colectiva y derecho de
huelga, solamente pueden ser objeto de consultas ministeriales. Estos asuntos no pueden
ser analizados nuevamente en los procedimientos de evaluación y solución de
controversias del ACLAN. Por consiguiente, la realización de consultas ministeriales es
de suma importancia para tales temas.
Hasta la fecha se han realizado dos consultas ministeriales: una, a solicitud de
Estados Unidos, y la otra, a solicitud de México. El presente estudio es uno de los
resultados de la segunda de estas consultas. Ambas consultas han planteado asuntos
relativos a la aplicación de la legislación del trabajo en lo que respecta a la libertad
de asociación y al derecho a organizar un sindicato. Las dos se originaron como
comunicaciones públicas que se sometieron a las respectivas OAN tanto de Estados Unidos
como de México, y fueron evaluadas inicialmente por ellas. En ambos casos, los ministros
concluyeron sus consultas anunciando programas de seguimiento que incluirían
conferencias, cursos, estudios y otras medidas. En la consulta que dio origen a
este Informe, los resultados incluyeron una audiencia abierta al público conducida por
funcionarios gubernamentales de alto nivel.
Estudio especial del Secretariado sobre la
presente consulta ministeria
De conformidad al artículo 14 del ACLAN, el Secretariado
está autorizado para realizar "estudios especiales" según lo disponga el
Consejo. El presente estudio fue aprobado por el Consejo como una parte de su plan de
acción posterior a la consulta ministerial iniciada en México después de que la OAN del
país emitió su informe sobre la solicitud del 31 de mayo de 1995. Los ministros
anunciaron los resultados de su Consulta el 13 de febrero de 1996 (vid. el anexo
B). Los ministros también solicitaron al Secretariado la realización de un estudio en
los tres países "sobre los efectos que los cierres repentinos de las empresas o
establecimientos tienen sobre el principio laboral de la libertad de asociación y en el
derecho de los trabajadores a organizarse", estudio que se efectuaría en seis meses.
La comunicación núm. 9501/OAN Méx. fue planteada por el STRM el 9 de febrero de
1995, la misma se refiere al cierre de la empresa La Conexión Familiar, en sus
instalaciones de Sprint Corporation en San Francisco, estado de California, en Los Estados
Unidos de América, que tuvo lugar el 14 de julio de 1994, poco antes de que los
trabajadores procedieran a votar en una elección, supervisada por la NLRB, para su
representación sindical por el sindicato Communication Workers of America.
El cierre de La Conexión Familiar afectó a doscientos treinta y cinco trabajadores
contratados para labores de "telemercadeo" en el servicio telefónico de larga
distancia para la población de habla española de la zona. El sindicato y los
trabajadores presentaron una acusación a la NLRB argumentando que el cierre del
establecimiento de la empresa constituía la culminación de una serie de prácticas
laborales discriminatorias adoptadas por la empresa durante la campaña de organización y
motivada por el ánimo antisindical de la compañía. La empresa argumentó que el cierre
se debió a que estaba perdiendo dinero y su posición en el mercado.
La oficina regional de la NLRB, actuando como brazo del consejero general de la Junta,
funcionario independiente dentro de la NLRB misma, después de determinar que había
pruebas suficiente para llevar el caso a juicio, presentó una queja ante un juez de
derecho administrativo, parte de otra rama independiente de la estructura de la NLRB. En
agosto de 1995, el juez en cuestión resolvió que la empresa había incurrido en más de
cincuenta prácticas laborales discriminatorias contra los trabajadores antes del cierre,
incluidas amenazas de cierre de las instalaciones, pero que el cierre en sí fue motivado
por razones de naturaleza económica. El sindicato y el consejero general apelaron la
resolución del juez de derecho administrativo ante la NLRB.
En diciembre de 1996, la NLRB emitió una determinación sobre la apelación de la
decisión del juez de derecho administrativo, por medio de la cual se revocó dicha
decisión sobre el cierre de la empresa, y se encontró que la misma había sido motivada
por consideraciones de tipo antisindical. La junta ratificó las consideraciones del juez
sobre las prácticas laborales discriminatorias cometidas por el patrón. La NLRB ordenó
que el patrón ofreciera a los trabajadores su reinstalación en otras instalaciones de la
empresa y el pago de los salarios perdidos en razón del cierre ilegal de la empresa.3
Además de la solicitud hecha al Secretariado para que emprendiera este estudio, los
ministros anunciaron que se celebraría en San Francisco una audiencia pública sobre los
hechos correspondientes a esta consulta ministerial. Dicha audiencia tuvo lugar el 27 de
febrero de 1996. La transcripción del foro se adjunta a este estudio.
El ACLAN no proporciona una base para revisar, en un nivel internacional, los elementos
de ningún caso particular que haya sido planteado ante autoridades nacionales. La
administración laboral así como la legislación del trabajo siguen siendo plenamente
nacionales. El acuerdo, no obstante, ha sido convenido de manera tal que permite a las
partes abordar asuntos generales o sistemáticos en lo que respecta a la administración
de sus leyes de trabajo. Esta perspectiva general o sistemática se observa en este
Informe, que no se ocupa de examinar de nuevo el caso que lo originó, sino que se dedica
al examen general de las prácticas sobre la materia en los tres países en un periodo de
tiempo determinado.
