Seguro de desempleo

En Estados Unidos, el Programa del Seguro del Desempleo tanto federal como estatal establecido por la Ley de la Seguridad Social de 1935 (Social Security Act) es el más ampliamente utilizado y accesible. El programa proporciona ayuda económica a los trabajadores desempleados en forma de cantidades de dinero semanalmente pagadas. El monto de estas cantidades es diferente en los estados de la Unión; sin embargo, el promedio de este beneficio es del 40% del salario que tenía el trabajador antes de estar desempleado.

La mayoría de los estados proporcionan los beneficios durante veintiséis semanas, con la posibilidad de extensión en circunstancias excepcionales. Los recursos del programa se han incrementado en la medida en que el número de despidos ha aumentado. En circunstancias excepcionales, cuando en un estado se experimenta una inusual alza de la tasa de desempleo, existe un programa llamado de Extensión de Beneficios, que provee el pago extra de trece semanas adicionales para los trabajadores que cumplan los requisitos.

Casi todos los trabajadores asalariados están cubiertos por el Programa del Seguro del Desempleo, los ferrocarrileros, los trabajadores jubilados y los del servicio civil federal están también cubiertos por diferentes programas. En 1990, se realizaron pagos por diecisiete billones de dólares. Se estima que esta cantidad creció a veinticuatro billones de dólares en 1996 (vid. cuadro C1).

Actividad estimada del Programa del Seguro del Desempleo en el año fiscal 1996

Tasa de desempleo de la población: 5.7%

Número de trabajadores cubiertos: ciento doce millones

Promedio de duración de los beneficios: catorce semanas

Número de beneficiarios: nueve millones

Promedio de pagos semanales: ciento ochenta y dos millones de dólares

Total de beneficios pagados: veinticuatro billones de dólares

Fuente: Departamento del Trabajo de Estados Unidos, marzo de 1996.

Muchos de los trabajadores desempleados de Estados Unidos no reciben beneficios del Programa del Seguro del Desempleo, en parte por algunos criterios restrictivos en cuanto a los requisitos. No todos los trabajadores desempleados en los años de 1980 a 1990, llenaron los requisitos para obtener los beneficios de este Programa toda vez que el mismo no cubre como nuevos participantes, a los trabajadores que habiendo obtenido un nuevo trabajo lo pierden, o bien a los que abandonan por su propia voluntad el empleo. Otras críticas formuladas al Programa del Seguro del Desempleo se refieren a que: 1) el programa presta limitada atención al auxilio a los trabajadores para encontrar nuevos trabajados; 2) porque no incluye entrenamiento, y 3) porque no es sensible a las dificultades personales que los trabajadores puedan afrontar, tales como la edad, la condición familiar, el nivel de educación o la ubicación.¹¹⁵

El Programa de Asistencia para la Dislocación Económica y Ajuste de los Trabajadores

Otro importante programa de ajuste del mercado de trabajo es el título III de la Ley para la Asociación de la Capacitación para el Trabajo (Job Training Partnership Act JTPA), y sus adiciones a través de la Ley de Dislocación Económica y Ajuste para los Trabajadores (Economic Dislocation and Worker Adjustment Act EDWAA de 1988), que establece recursos y fondos federales para que los estados capaciten y presten servios de ajuste para los trabajadores desempleados. De conformidad a este programa, cada estado está capacitado para dar respuesta rápida a los grandes volúmenes de desempleados, incluyendo el producido por el cierre de empresas; asimismo, a través del programa, los trabajadores pueden solicitar ayuda para la búsqueda de trabajo, reentrenamiento y apoyo económico. Pueden participar en este programa los trabajadores que perdieron su empleo y que están en disposición de regresar a la industria u ocupación anterior.

La Ley de Dislocación Económica y Ajuste para los Trabajadores presta varios servicios que incluyen respuesta rápida: cada estado recibe noticia del cierre de empresas y despidos masivos cubiertos por la WARN, y en el lugar de los hechos se prestan servicios a los trabajadores desplazados y se pueden hacer arreglos para el establecimiento de los comités obrero-patronales en el lugar de trabajo y coordinar esfuerzos para evitar dislocaciones; servicios de reentrenamiento: incluye relaciones externas e internas, consejería, información sobre el mercado de trabajo, colocación y búsqueda de empleos, servicios de apoyo, tales como cuidado de los niños y facilidades de transporte y asistencia en las reubicaciones; pagos para los trabajadores que hayan agotado sus beneficios del Programa del Seguro del Desempleo: pueden recibir pagos especiales mientras estén realizando sus cursos de readiestramiento; certificación de la continuidad de su capacitación: los trabajadores pueden diferir el inicio de su capacitación u obtener por su cuenta capacitación.

El 80% del presupuesto de la Ley de Dislocación Económicas y Ajuste para los Trabajadores se destina a los estados distribuido por cuotas diversas y el 20% restante se utiliza por el Departamento del Trabajo para otros proyectos de apoyo para trabajadores afectados por cierre de empresas, despidos masivos y otros proyectos especiales.

La Ley para la Asociación de la Capacitación para el Trabajo ha sido modificada y adicionada dos veces en 1990 para apoyar a los trabajadores de conformidad a dos nuevas leyes: la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act) y la de Defensa del Ajuste Económico, Diversificación, Conversión y Estabilización (Defense Economic Adjustment, Diversification, Conversion and Stabilization Act). Los fondos para todos estos programas se utilizan primeramente para prestar a los trabajadores participantes capacitación y asistencia en la búsqueda de empleos.

Relativante muy pocos de los participantes de la Ley de Dislocación Económica y Ajuste para los Trabajadores han recibido apoyos económicos mayores que los beneficios que reciben por el Programa del Seguro del Desempleo (veintiséis semanas o menos) y, por lo tanto, pocos han participado en programas de capacitación de largo plazo. La crítica más común a este programa es su relativamente baja tasa de participación: menos del 20% de los trabajadores desplazados utilizan este programa (vid. el cuadro C2).

Título III de la Ley para la Asociación de la Capacitación para el Trabajo.

Análisis

Programa del año 1993

Total de participantes: 306,340

Total de terminaciones: 164,850

Total de entrada al trabajo: 112,210

Promedio de la dislocación del salario por hora: 7.90 dólares americanos

Promedio del salario por hora en la terminación: 9.40 dólares americanos

Promedio de semanas de participación: treinta y nueve

Notificacioines WARN recibidas: dos mil seiscientas noventa

Fuente: Employment and Training Administration, U. S. Department of Labor, 1995.

Asistencia para el ajuste del comercio

Un programa destinado a una de las muchas causas del desempleo es el llamado Asistencia para el Ajuste del Comercio (Trade Adjustment Assistance), cuyo objetivo es el de ayudar a los trabajadores desempleados o cuyas horas de trabajo han disminuido como resultado del incremento de las importaciones. El Programa de Asistencia para el Ajuste del Comercio establece determinados beneficios para ayudar a los trabajadores desempleados que incluyen capacitación, apoyos para la búsqueda de empleo, apoyo para la renunciación y otros servicios de empleo. Algunos beneficios en dinero llamados apoyos de reajuste por el comercio (trade readjustment allowances) pueden ser proporcionados a los trabajadores que han agotado sus beneficios del Programa del Seguro del Desempleo pero que aún están desarrollando sus programas de capacitación.

Los trabajadores certificados pueden recibir sus beneficios hasta durante dos años después de la fecha de su desempleo, los candidatos tienen que ser desempleados o con reducción de horas de trabajo (80% o menos de reducción de las horas de trabajo promedio por semana, y los salarios reducidos un 80% o menos del promedio semanal de salarios), los servicios son administrados por oficinas estatales especialmente designadas para tal efecto.

El programa ha sufrido diversos cambios desde su establecimiento en 1962, se inició como un programa de beneficios de mantenimiento de ingresos a los trabajadores afectados por la liberalización del comercio. Los requisitos del programa han sido cambiados varias veces con el objeto de hacerlo accesible a los trabajadores afectados. Actualmente, los aspectos de capacitación y de búsqueda de empleos del programa han disminuido significativamente y su función principal consiste en prestar apoyo a los trabajadores afectados por el libre comercio . El programa fue dotado en el año fiscal de 1995 con ciento setenta y nueve millones de dólares americanos para beneficios y noventa y ocho millones, para capacitación (vid. el cuadro C3).

Análisis del Programa de Asistencia para el Ajuste del Comercio (ATT) durante 1995

Solicitantes para servicios de reempleo: 43,440

Colocado directamente en empleos: 11,260

En entrenamiento: 27,600

Reubicados: 1,529

Solicitudes para apoyo de ingresos (TRA): 52,297

Número de beneficiarios de TRA: 27,900

Promedio de beneficios por semana: $192.63 (millones de dólares)

Fuente: U. S. Departament of Labor, Employment and Training Administration,1996.

Programa de Asistencia Transitoria para el Ajuste al TLC (NAFTA Transitional Adjustments Assistance Program TAA, Asistencia para el Ajuste del Comercio)

El Programa de Asistencia Transitoria para el Ajuste al TLC (NAFTA) es un programa especial específicamente diseñado para los trabajadores afectados por el TLC, que otorga beneficios a los trabajadores desplazados por efecto del aumento de las importaciones de México o de Canadá o bien por la relocalización de una empresa de Estados Unidos en uno de esos países.

El programa combina elementos de los otros dos programas el de Dislocación Económica y Ajuste para los Trabajadores y el de Asistencia para el Ajuste del Comercio, para prestar una respuesta rápida a la amenaza de desempleo, paralelamente con el apoyo a los ingresos y con facilidades para la capacitación; los trabajadores, los proveedores y las empresas mismas afectadas indirectamente por TLC son candidatos a los beneficios de dicho programa. Los campesinos también pueden recibir estos beneficios, siempre y cuando hayan trabajado cuando menos ocho semanas en el año previo a la solicitud.

De conformidad al programa, en cada estado en donde se origine una petición de apoyo, se realiza la determinación de la viabilidad de la misma y finalmente corresponde al Departamento del Trabajo tomar, dentro de los treinta días siguientes, la decisión final. El programa NAFTA combina muchos de los mejores elementos del de Dislocación Económica y Ajuste para los Trabajadores y del de Asistencia para el Ajuste del Comercio en un programa muy completo que incluye: respuesta rápida y servicios básicos de reajuste; servicios de empleo; capacitación; apoyo económico; facilidades de búsqueda de empleo y facilidades de renunciación.

A la fecha han sido certificados novecientos treinta y seis centros de trabajo con ciento dieciséis mil cuatrocientos dieciocho trabajadores que han perdido el empleo como resultado del TLC en el sector del comercio; de estos, cuatro mil quinientos sesenta y seis trabajadores con los requisitos necesarios solicitaron apoyo del NAFTA en 1995 (vid. cuadro C4).

Análisis del programa NAFTA- TAA en 1995

Solicitantes de servicios de recolocación: 4,566

En capacitación: 2,300

Reubicaciones: 105

Solicitudes de apoyo (TRA): 3,313

Beneficios TRA recibidos: 1,600

Promedio de beneficios por semana: $192.16 (millones de dólares)

Fuente: U. S. Department of Labor, Employment and Training Administration, 1997.

Beneficios de Salud de conformidad al Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act (COBRA por sus siglas en inglés).

En Estados Unidos, la mayoría de los trabajadores de tiempo completo gozan de un seguro de grupo de salud provisto por los patrones y, antes de 1986, los trabajadores desempleados perdían su seguro de salud cuando quedaban desempleados . Con la aprobación de la Ley Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act, en 1986, se permitió que los trabajadores continuaran disfrutando de su seguro de salud pagando ellos mismos su primas grupales por un periodo limitado. De conformidad a esta ley, las compañías de seguros de salud deberían permitir a los trabajadores continuar con su cobertura.

Toda vez que los patrones pagan una parte considerable de la póliza del seguro de salud de sus trabajadores, la continuidad del seguro establecida por la Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act se vuelve muy cara para los trabajadores que optan por ella, porque deben pagar la prima completa más una cuota pequeña por gastos de administración. Sin embargo, la cobertura grupal ordenada por Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act es menos cara que los seguros de salud pagados de manera individual ; las obligaciones establecidas por esta ley se refieren a patrones con más de veinte trabajadores.

PROGRAMAS DE AJUSTE EN CANADÁ

Como en Estado Unidos, en Canadá se dispone de muchos programas para trabajadores desplazados y desempleados. El programa de apoyo básico era el Unemployment Insurance ( UI) (Seguro de Desempleo), el cual ha sufrido recientes cambios en la legislación de Canadá (vid. más adelante) y que ahora es llamado Employment Insurance (EI) (Seguro de Empleo). Algunos de los otros programas tienen como destinatarios a los trabajadores desplazados, o a los que tratan de mejorar sus habilidades y capacitación para facilitarles su ajuste o su reintegración a la fuerza de trabajo.

Seguro de empleo

Los trabajadores canadienses que pierden sus empleos son candidatos al Programa Federal del Seguro de Desempleo, mientras muchos de los beneficiarios lo usan solamente para recibir los apoyos económicos previstos por el programa hasta que encuentran un nuevo trabajo, muchos otros requieren capacitación para actualizar sus habilidades para que puedan encontrar un nuevo empleo. Los programas de desarrollo (Development Uses Programs) establecen un marco completo de capacitación para los trabajadores desempleados, incluido la parte de apoyo para la búsqueda de empleo, asesoría, lugares de trabajo, y capacitación.

Aproximadamente quinientos treinta mil trabajadores utilizaron el programa en 1993. El Programa de Trabajo Compartido (Work Sharing Program) permite a los trabajadores continuar recibiendo parte de sus beneficios del Programa del Seguro de Desempleo y compartir un trabajo semanal con otros trabajadores. El Programa de Creación de Empleos (The Job Creation Program) establece otros beneficios para los trabajadores a través de la realización de proyectos comunitarios, y ambos facilitan a los trabajadores desplazados su proceso de ajuste.

Asistencia para el autoempleo

De conformidad al Programa del Seguro de Desempleo, se establecen financiamientos para aquellos trabajadores que individualmente deseen iniciar sus propios negocios. Los participantes el programa reciben sus beneficios además de las facilidades mientras ellos implementan sus propios negocios. La asesoría, la capacitación y otros apoyos también son proporcionados mientras los participantes realizan su transición al autoempleo.

Una revisión del programa, preparada como un Informe Sumario a la Reunión de los Siete de 1995, mostró que los participantes en el programa hicieron menos solicitudes al Programa del Seguro del Desempleo y recibieron menos pagos semanales de los beneficios del Programa del Seguro del Desempleo tres años antes del programa que en el mismo periodo de su entrada al programa. Los participantes también mejoraron sus ingresos, comparados con los recibidos en el periodo previo del programa y comparados con los no participantes.

Trabajo compartido

El Programa de Trabajo Compartido (Work Sharing Program) habilita a los patrones para nulificar los despidos masivos acortando el trabajo semanal; esto es, pagando salarios reducidos, los trabajadores se benefician, puesto que no son totalmente separados de sus trabajos y no sufren mucho más que una reducción de salarios. El Programa del Seguro de Desempleo paga beneficios regulares por los días no trabajados. Los trabajadores pueden usar frecuentemente estos pagos de días fuera para pagar su capacitación o para buscar otro empleo de tiempo completo. En una revisión de este programa, se encontró que los participantes pudieron ser empleados mejor que aquéllos que no participaron en el mismo.

Creación de empleos

Los trabajadores de este programa reciben los beneficios del Programa del Seguro de Desempleo mientras trabajan en proyectos comunitarios. El programa está diseñado para ayudar a los trabajadores desempleados a regresar a la fuerza de trabajo y a aprender nuevas habilidades, por lo que la transición a un trabajo regular será mas fácil para ellos.

Nueva propuesta para el ajuste del mercado de trabajo

Los programas de desempleo, capacitación y ajuste de Canadá están actualmente en proceso de grandes reformas. En mayo de 1996, el gobierno federal realizó una propuesta a las provincias sobre el mercado de trabajo, ofreciéndoles mayor jurisdicción sobre los programas de desempleo. De conformidad a dicha propuesta, las provincias tendrían mayor competencia y recursos para proveer servicios tales como subsidios al salario, suplementos al ingreso, ayuda para el autoempleo y sociedad para creación de empleos.

Esta nueva propuesta también otorga a las provincias la opción de hacerse cargo de los servicios que actualmente son prestados por el gobierno federal tales como los de la investigación y la asesoría sobre los empleos y las colocaciones en el mercado de trabajo. El gobierno federal también puede ceder la capacitación para el mercado de trabajo tan pronto como las provincias lo quieran dentro de un plazo de tres años. La nueva legislación entró en vigor el 1 de julio de 1996 y, desde entonces, las provincias está capacitadas para firmar convenios con el gobierno federal para su aplicación.

Los acuerdos señalados anteriormente implementarán para los desempleados canadienses las siguientes políticas del mercado de trabajo:

Subsidios al salario: los salarios de los trabajadores serán subsidiados en los casos en lo que el patrón emplee trabajadores a los que proporcione capacitación y la posibilidad de empleo permanente.

Suplemento a los ingresos: se proveerá asistencia individual al reingreso al trabajo.

Asistencia al autoempleo: se prestará asistencia financiera y de otro tipo para las personas que quieran empezar su propio negocio.

Sociedad para la creación de empleos: parte central de estos acuerdos será los planes y prioridades provinciales y comunales para contender con el desplazamiento y desempleo de trabajadores.

Fondos y préstamos para la capacitación: se proveerá de recursos a las personas calificadas que decidan, por su cuenta, el tipo de entrenamiento o capacitación que requieran; asimismo, se concederán préstamos y fondos para colegiaturas, libros y otros gastos relacionados con la obtención de la capacitación.

De conformidad al nuevo plan, el gobierno federal actualmente o dentro de poco dejará de ejercer programas, inclusive la compra de servicios de capacitación de instituciones públicas y privadas y educación cooperativa para los estudiantes de los College, capacitación en el trabajo y capacitación proyectada en el trabajo.

Los fondos para las nuevas medidas provendrán del presupuesto del Programa del Seguro de Desempleo (aproximadamente dos billones de dólares canadienses), el gobierno federal continuará siendo responsable de la administración del presupuesto del Programa del Seguro de Desempleo, y por la entrega de los beneficios del seguro (aproximadamente 12,3 billones de dólares canadienses en 1996-1997).

Servicios de ajuste industrial

Uno de los más importantes programas que no se verá afectado por la nueva propuesta de mercados de trabajo es el relativo a los servicios de ajuste industrial (Industrial Adjustment Services), cuyo objetivo es el de asistir a los trabajadores despedidos. El Programa Industrial Adjustment Services es un Comité en el lugar de trabajo que enlaza a los patrones, a los trabajadores y a los grupos comunitarios para tratar de administrar mejor los procesos de ajuste de los trabajadores. Cuando existe un conflicto potencial, los representantes del Programa Industrial Adjustment Services acercan a las partes involucradas --usualmente a representantes de los trabajadores y los patrones-- para crear un Comité Industrial Adjustment Services que dirija el ajuste. Si las partes aceptan, se establece dicho Comité con igual número de representantes de trabajadores y patrones y otras partes interesadas, y el Comité desarrolla una estrategia para afrontar los problemas del ajuste.

Los resultados pueden incluir tres tipos de acuerdos: acuerdo a nivel de empresa, que está dirigido al cierre específico de una empresa y a cambios similares que pueden ocasionar presiones de ajuste; acuerdos asociados, que están orientados a afrontar problemas de carácter más general que afectan a varias empresas de una rama industrial u ocupación, y acuerdo comentarios, los cuales tratan de orientarse a los ajustes regionales que se producen por el cierre de grandes empresas o eventos similares localizados geográficamente.

El programa financia hasta el 50% del costo de un Comité de Ajuste Industrial (hasta doscientos mil dólares canadienses). Para las asociaciones no lucrativas y para los casos muy difíciles, la contribución federal puede llegar a cubrir hasta el 100% del costo (desde cien mil y hasta quinientos mil dólares canadienses) durante tres años para acuerdos con asociaciones.

De acuerdo a la revisión que la empresa Ekos Consulting Group realizó al Programa Industrial Adjustment Services, éste es menos efectivo que el programa general.¹¹⁶ El estudio de Ekos encontró que los participantes del programa pasaban más tiempo buscando empleo, lo que explicaba los largos periodos de desempleo. Asimismo, la mayor debilidad del Programa Industrial Adjustment Services es que los trabajadores involucrados en el mismo señalaron que mientras el programa es bueno para identificar problemas de ajuste y señalamiento de planes de acción para su resolución, el sistema de Comités no es efectiva en la implementación de las soluciones. Más importante aún es que, de acuerdo con el estudio, los trabajadores participantes en el Programa Industrial Adjustment Services tienden a sufrir más grandes pérdidas de ingresos y más largos periodos de desempleo que aquéllos de la población en general.

Programas para el Ajuste de Trabajadores de Edad Avanzada

Un programa canadiense de ajuste que se aparta de la orientación general es el Programa de Ajuste para Trabajadores de Edad Avanzada (Program for Older Worker Adjustment) creado en 1988, que reemplazó el sistema de beneficios establecidos en el despido de trabajadores de conformidad a la Ley de Beneficios del Trabajo (LABA). Sin embargo, aún cuando el Programa de Ajuste para Trabajadores de Edad Avanzada no tiene planteamientos industriales o requerimientos regionales como el la Ley de Beneficios del Trabajo, era difícil fijar los requisitos o criterios del mismo: los criterios relativos al cierre o al despido de la fuerza local de trabajo, la proporción de los trabajadores de edad avanzada afectados, y, desde luego, el hecho de que parecía que los trabajadores no querían ser recontratados. Las anualidades eran pagadas por el patrón para los candidatos determinados y los beneficios eran pagados por la Institución al trabajador, estos beneficios eran pagados únicamente después de que los beneficios del Programa del Seguro del Desempleo se habían agotado.

Consejos sectoriales

Los programas de empleo y el marco de servicios (Employment Programs and Services Frame Work) fueron establecidos en 1991 para mejorar los servicios de ajuste disponibles para los trabajadores desplazados y desempleados. La Oficina de Recursos Humanos y Desarrollo de Canadá (HRDC Human Resources Development Canada) patrocinó Consejos de sector que ofrecían asistencia para el ajuste sobre bases sectoriales. La más grande y activa ha sido el Canadian Steel Trade And Employment Congress (CSTEC), que ha tratado de orientarse a los graves problemas del ajuste causados por el cierre de las industrias primarias de la minería y la metalurgia. La orientación del Canadian Steel Trade And Employment Congress se focaliza más en el reentrenamiento de los trabajadores que en proveerles asistencia para la búsqueda de empleos. El Canadian Steel Trade And Employment Congress proporciona asesoría y experiencia para las recontrataciones de alto nivel y para trabajadores de altos salarios que son aquéllos que escasamente o bajo ninguna forma participan en otros programas.

Proyecto de complementación de ingresos

La Oficina de Recursos Humanos y Desarrollo ha introducido un proyecto piloto respecto al suplemento en los ingresos para analizar la manera en que dicha orientación podría mejorar las posibilidades de recontratación de los trabajadores canadienses desplazados. Los ingresos de los participantes son complementados con el 75% de la diferencia entre los salarios de su antiguo empleo y los de su nuevo trabajo, hasta un máximo semanal de doscientos cincuenta dólares canadienses. La idea es que los trabajadores desplazados regresen rápidamente a un trabajo para mejorar sus oportunidades de ser reintegrados en la fuerza de trabajo.

PROGRAMA DE AJUSTE DE MÉXICO¹¹⁷

En 1995, la economía de México sufrió una de las más severas crisis económicas desde la década de 1930, y los ajustes realizados han causado serios impactos sobre el empleo. En respuesta a esta situación, la capacitación y los programas de apoyo dirigidos a los trabajadores desempleados han sido reforzados, se han establecido incentivos especiales para promover la incorporación de los desempleados a la fuerza de trabajo y se han lanzado varios programas emergentes y temporales de empleo.

México no tiene un sistema de seguro contra el desempleo tal como lo tienen Canadá y Estados Unidos; en su lugar, sin embargo, se han planteado una serie de instrumentos y programas tales como el PROBECAT (vid. más adelante), que ofrece capacitación y apoyo económico suplementario durante la capacitación a una parte de la población desempleada. Los trabajadores también son auxiliados durante estos periodos de ajuste mediante la continuación de los beneficios que otorga el sistema mexicano de seguridad social, que serán descrito posteriormente.

La legislación mexicana establece adicionalmente una indemnización (severance payment) sustancial que debe ser pagada a los trabajadores afectados por el cierre de empresas. Dicha indemnización puede comprender tres meses de salario más doce días por cada año trabajado, dependiendo de las circunstancias del desplazamiento. Los trabajadores pueden obtener asistencia legal gratuita de la Procuraduría de la Defensa del Trabajo --federal o local-- (Labor Ombudsman Office), organismo coordinado por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el ámbito federal y por los gobernadores de los estados en el local, para dirimir conflictos sobre indemnizaciones u otras materias de trabajo.

Servicio Nacional de Empleo

El Servicio Nacional del Empleo (SNE) (National Employment Service) fue creado en 1978 para promover la colocación de los trabajadores: originalmente era el eslabón entre los patrones y los trabajadores en busca de empleo, los desempleados y los subempleados.¹¹⁸

En 1987, las acciones del Servicio Nacional del Empleo fueron fuertemente apoyadas por el gobierno federal con fondos parciales del Banco Mundial con un incremento sustancial a sus recursos destinados al desarrollo del Programa de Calidad de la Mano de Obra PCOM (Human Resource Training Program). Las actividades del Servicio Nacional del Empleo avanzaron en 1993-1997 con el establecimiento del Programa de Modernización del Mercado Laboral PMMT (Labor Market Modernization Program) y, para 1997-2001, se prevé el establecimiento de un nuevo programa que será establecido con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo.

En 1996, el Servicio Nacional del Empleo recibió novecientas noventa y dos mil trescientas noventa y siete solicitudes; cubrió trescientos treinta y siete mil setecientos dieciséis puestos vacantes; refirió a trescientos veintiún mil cuatrocientos ochenta candidatos, y colocó al menos a ciento veintisiete mil ciento cincuenta y un trabajadores, también promovió la capacitación de quinientos mil solicitantes.

PROBECAT

El PROBECAT, Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados, es un programa escolarizado de capacitación establecido por el Servicio Nacional del Empleo en 1984, para otorgar becas y ayuda a los trabajadores desempleados y a los subempleados adaptando sus conocimientos, habilidades y aptitudes a las demandas del mercado de trabajo y de los patrones. El programa se ha convertido en el más importante programa de reentrenamiento para los trabajadores desempleados de México y una de las más activas políticas sobre mercado de trabajo. Entre 1984 y 1995, el PROBECAT ha capacitado a un millón cincuenta y cuatro mil doscientos treinta y un trabajadores a través de las noventa y nueve oficinas locales del Servicio Nacional del Empleo; y, en 1996, fueron otorgadas quinientas cuarenta y cuatro mil veintiséis becas.

La duración de los periodos de capacitación fluctúa entre uno y seis meses (tres meses, en promedio), y los participantes reciben una beca mensual igual al salario mínimo más servicios médicos y gastos de transporte. Los criterios de selección incluyen el número de dependientes económicos, experiencia de trabajos previos, nivel básico de educación y desempleo reciente. Los requerimientos adicionales establecen la edad (de dieciséis a cincuenta y cinco años) y el registro en la Oficina Local del Empleo.

La mayoría de los participantes en el programa se incorporan a la capacitación en el aula. Las instituciones educativas locales, públicas y privadas, contratadas ofrecen cursos breves vocacionales. Los cursos están organizados para responder a las necesidades de los mercados de trabajo locales, y diseñadas para preparar a trabajadores con aptitudes particulares. Estas necesidades se determinan por medio de la comunicación sistemática con los patrones y sus organizaciones.

Actualmente el PROBECAT incluye los siguiente subprogramas:

Programa de Capacitación en Aula: este programa de preparación en habilidades está dividido en capacitación teórica y práctica. Los criterios de elección que fueron mencionados anteriormente se aplican a este subprograma, con excepción del de la edad (los participantes deben de tener, cuando menos, dieciocho años). Los cursos se desarrollan en las instalaciones de las escuelas vocacionales y técnicas. Además de la beca, los participantes reciben una ayuda para el transporte.

Programa de Capacitación en el Trabajo: éste es un programa conjunto entre el sector privado y el gobierno, que consiste en acuerdos que se celebran entre las empresas que buscan un número grande de trabajadores (quince o más) y la Secretaría de Trabajo y Previsión Social para contratar nuevos trabajadores. El PROBECAT otorga una beca, y la empresa asume los costos de la capacitación (salario del capacitador y materiales), proporciona instalaciones para la capacitación, transporte y un seguro de compensación para los participantes. Los patrones están obligados a contratar cuando menos al 70% de los participantes; los requisitos señalados anteriormente son los mismos que se aplican en este programa.

Iniciativas Locales de Empleo: este programa de becas se otorga a un reducido número de trabajadores subempleados que viven en las áreas más pobres del país, involucrándolos en proyectos locales productivos que permiten mejorar la infraestructura de la comunidades altamente marginales.

Autoempleo: este programa es similar al de capacitación en aula, pero es más flexible en los términos de la edad de los participantes (dieciséis años y más). Los alumnos más destacados reciben un paquete de herramientas para permitirles iniciar su propio trabajo.

Enlace escuela-industria

Éste es un programa conjunto del sector privado y del gobierno, y está dirigido a pequeñas industrias; se realiza con pequeños grupos de participantes y se desarrolla para cubrir las necesidades específicas de las empresas involucradas.

Capacitación para la atención a la salud

Este programa tiene por objeto la capacitación de los trabajadores de la atención tradicional a la salud que viven en las regiones más pobres y pretende mejorar las condiciones de salud de la zona. Los cursos están fundamentalmente dirigidos a la capacitación de mujeres de mediana edad en las funciones de enfermería y otros trabajos relativos a la salud.

El PROBECAT fue evaluado por el Banco Mundial, que identificó una tendencia promedio a que sus participantes encontraran más rápidamente trabajo comparativamente con los no participantes, y que parecía que los participantes encontraban empleo entre tres y seis meses después de la capacitación; además, se encontró que la capacitación incrementaba los ingresos mensuales de los hombres capacitados en el programa (sin embargo, este efecto variaba según la escolaridad de los participantes). Finalmente se señaló que el costo del programa se justificaba respecto a los beneficios económicos de la capacitación.¹¹⁹ El análisis del Banco Mundial estableció que:

no obstante que el programa de capacitación (reciclaje) de México ha demostrado ser efectivo, se requiere considerar algunos de sus aspectos antes de que dicho programa sea aplicado a larga escala en otros países:

1. En razón de que el impacto del programa depende de las características del desempleo, parece esencial analizar la estructura y las características del mismo antes de implementar un programa de capacitación.

2. Los resultados y el costo-beneficio del programa también parecería obedecer a otros factores, tales como el estado actual del mercado de trabajo y el tamaño del programa. En el caso de México puede haber favorecido el desarrollo del programa, el hecho de que durante el periodo de su desarrollo el desempleo fue moderado y el empleo aceptablemente estable.

3. Por las anteriores razones, la implementación de este tipo de programa de capacitación deberá ser gradual y acompañado de un permanente monitoreo y un sistema de evaluación.

CIMO

Desde 1987, como de una de las principales y activas políticas de apoyo a las funciones del mercado de trabajo, se desarrolló el PCMO, que se convirtió, en 1992, en un programa de capacitación llamado Programa Integral de Calidad y Modernización CIMO (Quality and Modernization Program), a través del cual se otorgan incentivos a las pequeñas y medianas empresas para capacitar a sus trabajadores e incrementar su productividad.¹²⁰

El CIMO opera a través de sesenta Unidades de Promoción de la Capacitación, y ofrece servicios de asesoría administrativa integral, contactos con diversas instituciones y capacitación para trabajadores activos en pequeñas y medianas empresas. El programa otorga apoyo técnico y financiero por periodos limitados para fomentar el desarrollo de programas de capacitación, aumentar la productividad y permitir el acceso a información industrial y de mercados.

PROSSE

El Programa de Servicios Sociales Esenciales PROSSE (Essential Social Services Program) es un polifacético programa social financiado parcialmente por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, cuyos componentes principales son la capacitación y la creación de empleos. Entre 1995 y 1996, el programa otorgó a cientos de miles de trabajadores participantes ayudas económicas para su reciclaje y capacitación.

Otro elemento integrante del PROSSE es el Programa Emergente del Empleo Temporal PEET (Short Term Employment Program) que procura empleos relacionados con los proyectos de desarrollo de infraestructura de las zonas de bajos ingresos. Los proyectos deben dar por resultado beneficios públicos, tales como la construcción y el mantenimiento de caminos rurales, mejorar la pavimentación de caminos, limpieza de canales de drenaje, movimiento de basura, reforestación y programas de conservación de tierra y agua.

Los trabajadores ganan el 80% del salario mínimo en este programa. Los costos de este programa fueron en 1995 de doscientos ochenta y tres millones de dólares americanos, y el presupuesto de 1996 se incrementó hasta cuatrocientos dieciocho millones doscientos mil dólares americanos. El programa está parcialmente financiado con prestamos del Banco Mundial.

En 1996 y bajo el Programa de Empleo Temporal, administrado por la Secretaría de Desarrollo Social SEDESOL (Ministry of Social Development), fueron creados setecientos cincuenta y un mil setecientos diecisiete empleos en las zonas rurales altamente marginadas y con elevados niveles de pobreza.

En 1996, la Comisión Nacional del Agua (National Water Comission), conjuntamente con el Programa de Emergencia para Aminorar los Efectos de la Sequía en el Norte de México (Emergency Program to Lessen Drought Effects in Northern México), promovió la rehabilitación de pozos y canales en diecinueve distritos. Se pagaron dos millones setecientos dieciocho mil quinientos cuarenta y cuatro salarios mínimos diarios que beneficiaron a ciento trece mil novecientas cincuenta familias.

En colaboración con este programa y dentro del Programa Emergente de Empleo (Emergency Employment Program), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Ministry of Communications and Transportation) invirtió trescientos ochenta y tres millones de pesos en caminos. Se pagaron veinte millones cuatrocientos mil pesos mexicanos en salarios mínimos diarios.

El artículo 118 de la Ley de Seguridad Social (Social Security Law) establece que un trabajador debe seguir recibiendo atención médica hasta ocho semanas después de haber terminado su empleo sin ningún costo para él. Este seguro cubre atención médica general y especializada, cirugía, atención de maternidad, hospitalización o atención en instalaciones de convalecientes, medicinas, servicios de laboratorio, atención dental y oftalmológica.

El Programa de Acción para Reforzar el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Económica PARAUSSE (Program to Reinforce the Unity Agreement to Overcome the Economic Emergency), establecido el 9 de marzo de 1995, extendió este periodo de cobertura después de la terminación del empleo hasta seis meses en diciembre de 1995. La nueva Ley del Seguro Social,¹²¹ que entrará en vigor en julio de 1997, restableció el periodo de dos meses de cobertura.

Los trabajadores de sesenta años de edad o más pueden obtener un retiro anticipado con tasas reducidas y otorgándoseles el 95% de la pensión por vejez, como un beneficio de desempleo hasta por dos años (la edad de retiro prevista es la de sesenta y cinco años). Los beneficios de la vejez están basados en montos de múltiplos del salario mínimo del Distrito Federal que varían entre uno y seis veces el salario mínimo.

Otros apoyos para el ingreso

Los trabajadores de sesenta años o más pueden retirar sus fondos de sus cuentas personales de retiro (Individual Retirement Accounts) del Sistema de Ahorro para el Retiro SAR.¹²² Estos mismos trabajadores de edad avanzada pueden retirar sus fondos del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) (National Housing Fund), que es un programa de vivienda para los trabajadores subsidiado.

Los trabajadores hasta de sesenta años pueden retirar hasta el 10% de sus ahorros en el SAR durante su desempleo una vez cada cinco años. Los trabajadores con crédito pendientes por pagar al INFONAVIT pueden obtener una suspensión de pagos sin penas hasta por un año, pero solamente una vez, si después de dicho periodo el trabajador aún está desempleado y tiene saldo en su cuenta personal de ahorro del SAR, se podrán hacer transferencia de éste al INFONAVIT para continuar pagando su crédito pendiente de manera mensual.