Partie II: Points saillants du processus de consultation

Le processus de consultation adopté par le Conseil ministériel pour l'examen de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail (ANACT) comportait les éléments suivants:

1. chaque partie solliciterait les commentaires de son comité consultatif national et de son comité gouvernemental, et les transmettrait ensuite au Secrétariat;

2. chaque partie nommerait un expert du travail non gouvernemental qui siégerait à un comité d'examen indépendant chargé de présenter un rapport au Conseil;

3. la Commission inviterait le public à soumettre des commentaires écrits au Secrétariat ou aux divers bureaux administratifs nationaux, qui les retransmettraient au Secrétariat.

Les recommandations découlant des points 1 et 2 ci-dessus sont présentées plus loin, sous la rubrique Recommandations des organismes consultatifs. On retrouvera, dans les pages qui suivent, le nom des personnes qui ont pris part au processus de consultation.

Comités consultatifs nationaux

L'article 17 de l'ANACT précise que « chacune des parties pourra constituer un comité consultatif national composé de ressortissants, de représentants de ses organisations syndicales et commerciales et d'autres personnes, afin de la conseiller sur la mise en œuvre et le développement du présent Accord ».

Au moment où l'examen a eu lieu, les États-Unis et le Mexique avaient tous deux mis sur pied de tels comités qui ont présenté leurs commentaires à titre de contribution au présent examen. Ces commentaires figurent aux annexes 2 et 3.

Les membres du Comité consultatif national des États-Unis étaient les suivants:

Marley S. Weiss, présidente
Faculté de droit de l'Université du Maryland

Steven M. Beckman
Syndicat international des travailleurs unis de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole d'Amérique

Carroll E. Bostic
Eastman Kodak Co.

Edward A. Brill
Proskauer, Rose, Goetz, and Mendelsohn

John S. Gaal
Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique

Abraham Katz
U.S. Council for International Business

Thea Lee
Fédération américaine du travail et congrès des organisations industrielles (FAT-COI)

Mark Levinson
Syndicat du vêtement, du textile et autres industries (SVTI)

Margaret E. Montoya
Faculté de droit de l'Université du Nouveau-Mexique

Maria L. Ontiveros
Faculté de droit de l'Université Golden Gate

Edward Potter
McGuiness & Williams

Edward Williams
Université d'Arizona

Les membres du Comité consultatif national du Mexique étaient les suivants :

Juan Moisés Calleja García
Secrétaire général
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Netzahualcóyotl de la Vega Garcia
Secrétaire général
Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Radio y Televisión

Roberto Castellanos Tovar
Secrétaire général
Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos del estado de Quintana Roo

Alfonso Reyes Medrano
Sous-secrétaire des affaires économiques
Confederación de Trabajadores de México (CTM)

José Ramírez Gamero
Secrétaire général
Sindicato de Trabajadores de la Industria Autotransporte, Federación de Trabajadores del Estado de Durango

Jorge de Regil Gómez Muriel
Associé
Baker and McKenzie, S.C.

Adolfo Tena Morelos
Directeur général
Natividad Abogados, S.C.

Octavio Carvajal Bustamante
Directeur général
Carvajal Abogados y Asociados, S.C.

Le Canada a récemment établi son comité consultatif national; toutefois, ce comité n'était pas encore actif au moment de l'examen. Les membres du Comité consultatif national du Canada étaient les suivants:

Waldron Fox Decent, président
Commission des accidents du travail du Manitoba

Sue Heron-Herbert
Consultante

Ian T. Howcroft
Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada

Aldéa Landry
Landal inc.

Richard Martin
Congrès du travail du Canada

Jean-Pierre Néron
Conseiller auprès de la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec

Jean-Louis Poirier
Bombardier inc.

Donald Ritz
Syncrude Canada Ltd.

George C.B. Smith
Employeurs des transports et communications de régie fédérale (ETCRF)

Jeffrey Sack et Claude Melançon (substituts)
Association canadienne des avocats du mouvement syndical

Comités gouvernementaux

L'article 18 précise que « chacune des parties pourra constituer un comité gouvernemental, qui pourra comprendre des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements des États ou des provinces, afin de la conseiller sur la mise en œuvre et le développement du présent accord ».

Le Mexique a mis sur pied un comité gouvernemental composé de représentants du fédéral, des États et des administrations municipales, lequel a présenté des commentaires écrits à titre de contribution au présent examen. Les membres de ce comité étaient les suivants:

Sous-secrétaire du Travail
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire de la formation, de la productivité et de l'emploi
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire du Sécurité sociale
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Coordonnateur général des Affaires internationales
Secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale

Sous-secrétaire des négociations commerciales internationales
Secrétariat du Développement du commerce et de l'industrie

Sous-secrétaire des Relations bilatérales
Secrétariat des Affaires étrangères

Représentant du gouvernement d'État (État de Chihuahua)
Représentant de l'administration municipale (ville de Juárez)

Le Canada a lui aussi établi un comité gouvernemental, formé de représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, dont le mandat est défini de manière plus précise dans une entente intergouvernementale intervenue entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux. Ce comité n'a pas fourni de commentaires écrits, mais a plutôt agi en tant que tribune permanente dans le contexte de la participation du ministre du Travail du Canada au présent examen. Les ministères du Travail provinciaux représentés au sein du Comité gouvernemental sont les suivants:

Ministère du Travail de l'Alberta
Alberta

Ministère du Travail, de la Formation et des Compétences
Colombie-Britannique

Ministère des Affaires provinciales et du Procureur général
Île-du-Prince-Édouard

Ministère du Travail du Manitoba
Manitoba

Ministère du Travail
Nouveau-Brunswick

Ministère du Travail
Nouvelle-Écosse

Ministère du Travail
Ontario

Ministère du Travail
Québec

Ministère du Travail de la Saskatchewan
Saskatchewan

Ministère de l'Environnement et du Travail
Terre-Neuve

Ministère de la Sécurité et des Services publics
Territoires du Nord-Ouest

Ministère de la Justice
Yukon

Les États-Unis ont établi un groupe de travail mixte par l'entremise duquel le département du Travail consulte d'autres organismes fédéraux intéressés. Ce groupe, qui constitue le comité gouvernemental des États-Unis, est formé de représentants des organismes suivants:

U.S. Department of Commerce
Environmental Protection Agency
National Labor Relations Board
National Economic Council
Department of State
Office of Management and Budget
Department of the Treasury
United States Trade Representative

Comité d'experts

Le comité d'experts chargé de l'examen, formé en décembre 1997, devait terminer son rapport avant la fin d'avril 1998. Les experts ont pu définir leur propre méthode, ou approche, à l'égard du travail à accomplir, puisqu'ils n'avaient reçu que le « processus d'examen de l'ANACT », adopté par le Conseil ministériel, à titre de cadre de référence. Le Secrétariat a appuyé le comité d'experts en fournissant de la documentation, en organisant des réunions, etc. Les membres du comité se sont réunis à deux reprises aux bureaux du Secrétariat à Dallas, et ont procédé à un certain nombre de conférences téléphoniques. Les experts ont rédigé eux-mêmes leur rapport, qui est présenté à l'annexe 1.

Le comité d'experts était formé des trois personnes suivantes:

Professeur Luis Medina, Centro de Investigación y Docencia Económica (Mexique)
Professeur Clyde Summers, Faculté de droit de l'Université de Pennsylvanie (États-Unis)
Professeur Pierre Verge, Faculté de droit de l'Université Laval (Canada)

Commentaires du public

Le public a été invité de plusieurs façons à présenter ses commentaires par écrit:
Le Secrétariat a diffusé un communiqué et envoyé une lettre à toutes les personnes et organisations inscrites sur sa longue liste de diffusion. Chaque partie a également publié, par divers moyens, une invitation à présenter des commentaires. Les États-Unis ont publié un avis dans le Federal Register. Le Canada a affiché une invitation à l'intention du public dans sa page d'accueil Internet. Il a également sollicité les commentaires des représentants des gouvernements provinciaux, ainsi que des groupes du milieu syndical, du monde des affaires et du secteur universitaire. Le Bureau administratif national (BAN) du Mexique a aussi affiché l'invitation sur sa page d'accueil Internet, et il a fait parvenir un questionnaire à plus de 500 personnes du secteur public, du milieu des affaires, du milieu syndical et du secteur universitaire. Toutes ces personnes avaient participé à des activités liées à l'ANACT, et 115 d'entre elles ont rempli le questionnaire et l'ont retourné au BAN du Mexique. Un exemplaire du sondage, de même que les résultats, sont présentés à l'annexe 4. Tous les commentaires du public sont publiés tels quels dans l'annexe 5.

Étude de la documentation

Le Secrétariat a passé en revue les documents de nature non journalistique traitant de l'ANACT qui ont été publiés dans les trois pays. Il s'est concentré sur les articles publiés après le 1er janvier 1994 où il était expressément question de l'ANACT, et plus particulièrement sur ceux qui présentaient une analyse du fonctionnement même de l'Accord et de son efficacité.

Des experts gouvernementaux et non gouvernementaux ont été consultés au sujet de la liste des articles afin que l'on examine le plus grand nombre possible de documents pertinents; il est néanmoins possible que certains de ces articles aient été omis. La bibliographie des documents étudiés se trouve à l'annexe 6.

Plus d'une centaine d'articles ont été examinés : environ 60 p. 100 étaient l'œuvre d'auteurs des États-Unis, 15 p. 100 provenaient du Mexique et un autre 15 p. 100 avaient été rédigés par des Canadiens. Quelques articles ont aussi été publiés par des gens et des organismes qui viennent de l'extérieur du territoire nord-américain. Plusieurs de ces auteurs ont participé à des activités et à des procédures découlant de l'ANACT, alors que d'autres sont d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires toujours en fonction qui, à un titre ou un autre, ont été liés à l'ANACT.

B. Sommaire des thèmes abordés

Introduction

Si l'on tient compte des commentaires du public et du sondage fait par le BAN du Mexique, des rapports des divers comités consultatifs, y compris des comités gouvernementaux, et des milliers de pages de documents qui ont été parcourues, de multiples analyses et opinions relatives à l'ANACT ont été passées en revue dans le cadre du présent examen, et sont aujourd'hui du domaine public. Sont joints au présent document les rapports des comités consultatifs nationaux établis en vertu de l'ANACT, de même que le rapport du comité d'experts chargé de l'examen. Les trois parties ont déjà diffusé les commentaires écrits du public portant sur l'examen de l'ANACT; ces commentaires sont présentés à l'annexe 5. Le sondage qu'a mené le BAN du Mexique a été analysé en détail et figure à l'annexe 4. Enfin, une bibliographie de la documentation examinée est également incluse, à l'annexe 6.

Nous n'avons pas tenté ici de résumer toutes les données et tous les propos en reprenant les principaux arguments avancés par les différents auteurs. Un résumé de ce genre serait presque assurément inadéquat, car il risquerait de fausser certains arguments ou d'accorder trop d'importance à d'autres.

Le texte qui suit est plutôt une description analytique relativement succincte des principaux thèmes ou sujets de préoccupation qui semblent ressortir des commentaires dans leur ensemble. Les points soulevés ne sont pas attribués à qui que ce soit, et aucun renvoi n'est fait à des notes de bas de page. L'objectif visé était de faire un survol des principaux arguments et points de vue qui se dégagent des différents commentaires faits sur l'ANACT, indépendamment de leur source. En outre, cette analyse des grands thèmes ne se fonde pas seulement sur les documents examinés; elle tient compte également de la contribution du Secrétariat visant à compléter l'analyse des différents thèmes, en expliquant clairement la raison d'être et la structure de l'ANACT dans le contexte des arguments.

Les six thèmes retenus ont été définis de la façon suivante : une première liste des points qui revenaient souvent a été dressée, à la suite d'une lecture de toutes les contributions et de tous les articles. Tous les documents ont été examinés une seconde fois, et l'on a compté le nombre de fois où il était question de chaque sujet dans les divers documents, indépendamment du point de vue exprimé. Les questions qui étaient étroitement liées ont été réparties en six catégories générales dans lesquelles ont été classés presque tous les sujets relevés. Chacune de ces catégories a été traitée, ci-après, en tant que « thème » plus ou moins cohérent. Il va sans dire que les chiffres indiqués ne déterminent pas l'importance véritable ou relative des thèmes, mais ils constituent quand même un moyen de cerner les principaux sujets de préoccupation qui se rapportent à l'ANACT. Malgré le caractère analytique et l'uniformité de cette méthode, elle est néanmoins quelque peu subjective. C'est pourquoi nous n'avons pas jugé utile ou nécessaire d'indiquer le nombre réel de références se rapportant à chacune des rubriques.

Thèmes

1. La nature des différents mécanismes établis par les parties pour examiner les communications du public et y répondre.

2. La nature des mécanismes prévus par l'ANACT pour les consultations, les évaluations et le règlement des différends.

3. La limitation du champ d'action des CEE et des mesures de règlement des différends à certains volets de la législation du travail.

4. Le fait que l'ANACT soit basé sur les lois nationales plutôt que sur les normes internationales.

5. La question des droits privés et des mesures de redressement individuelles.

6. L'ANACT en tant que cadre de coopération internationale.

Comme on peut le voir au point « C » ci-après (« Recommandations des organismes consultatifs ») ainsi qu'à l'annexe 5, les recommandations sont souvent nettement plus précises que l'analyse présentée sous les thèmes généraux. Toutefois, il ne faudrait pas minimiser l'importance de ces recommandations simplement parce qu'elles sont précises et non générales, et qu'on n'en a pas fait état dans la description d'un thème quelconque. En fait, les recommandations sont habituellement liées à l'un des thèmes généraux, et elles ont été structurées en fonction des six thèmes abordés. Pour comprendre le raisonnement qui sous-tend les diverses recommandations formulées, le lecteur devrait se reporter aux documents originaux.

1. Mécanismes des BAN pour le traitement des communications du public

L'ANACT est essentiellement une entente intergouvernementale qui prévoit une série d'obligations, d'engagements et de procédures d'ordre intergouvernemental, de même qu'un conseil de ministres qui constitue, avec le Secrétariat, la Commission de coopération dans le domaine du travail, et qui supervise l'application de l'Accord. Contrairement au cas du Bureau international du Travail, par exemple, les représentants du milieu des affaires et du milieu syndical ne font pas partie de l'organe directeur de la Commission.

Toutefois, l'ANACT prévoit tout de même une voie de communication spéciale pour permettre la participation du public. En effet, le paragraphe 16(3) précise que chaque bureau administratif national « recevra les communications du public sur les questions relatives à la législation du travail survenant sur le territoire d'une autre partie ». Or, chaque BAN a maintenant défini et publié des lignes directrices au sujet de la « présentation ou réception des communications du public », lesquelles diffèrent à bien des égards, suivant les traditions institutionnelles de chaque pays.

Selon l'Accord, le public est donc invité à communiquer avec le gouvernement d'une partie au sujet des « questions relatives à la législation du travail » soulevées dans un pays différent. L'ANACT apporte ainsi une innovation importante dans les relations internationales en Amérique du Nord. Il établit un mécanisme officiel qui permet aux citoyens d'un pays de faire part de leurs préoccupations à l'égard de faits survenant dans un autre pays. Cela crée aussi, implicitement, une certaine responsabilité sur le plan politique, en ce sens que chaque gouvernement est tenu de répondre aux communications du public reçues, et impose à toutes les parties l'obligation politique de traiter les unes avec les autres dans le contexte de la gestion des communications du public que l'une ou plusieurs d'entre elles ont reçues.

Les questions soulevées posent des problèmes aux yeux des auteurs des communications, et ces derniers sollicitent la participation active du gouvernement auquel ils s'adressent en vue d'obtenir davantage d'informations sur les questions en cause et de résoudre les problèmes sous-jacents, s'ils existent réellement. Ces communications ont grandement suscité l'intérêt du public et ont attiré l'attention de la presse.

Le processus lié aux communications du public est au cœur d'un débat caractérisé par des points de vue diversifiés, souvent contradictoires. Le libellé de l'ANACT sur les questions qui peuvent faire l'objet d'une communication est manifestement très vaste, car on parle des « questions relatives à la législation du travail », sans préciser d'aucune façon comment et selon quels critères un gouvernement, par l'entremise de son BAN, devrait répondre aux communications présentées.

Certains soutiennent que les BAN devraient être plus sélectifs lorsqu'ils acceptent une communication du public, et qu'ils devraient exclure les communications ayant certaines implications susceptibles d'aller au-delà des compétences de l'ANACT (comme celles qui impliquent la modification des régimes administratifs ou des lois du travail d'un pays). En revanche, le refus de donner suite à des communications a suscité de vives objections selon lesquelles on faisait ainsi obstacle à cette importante disposition de l'Accord. Ce serait présumer que les gouvernements sont généralement tenus, en vertu de l'ANACT, d'accepter et de traiter avec sérieux pratiquement toutes les communications du public qui soulèvent des questions de fond, étant donné l'importance que revêtent ces questions aux yeux des auteurs. En fait, l'expérience acquise à ce jour montre que les auteurs des communications ont manifestement consacré beaucoup de temps et d'efforts à la préparation de leur dossier, notamment pour recueillir l'information sous forme de témoignages personnels, et aussi pour consulter la documentation et examiner les lois et la jurisprudence.

Toutes les communications du public qui ont été présentées jusqu'à maintenant relèvent des lacunes au chapitre de l'application des lois du travail (bien qu'il n'existe aucune restriction du genre dans l'ANACT), et renvoient aux obligations que renferme la partie II de l'Accord. La majorité des communications portaient sur une situation ou un fait en particulier, sur la décision d'une autorité quelconque dans le domaine du travail, ou encore sur les dérogations de tiers du secteur privé. Certains observateurs estiment que cette tendance est en soi un problème, car ils craignent que cela aboutisse à un processus d'examen où l'on semble remettre en question le bien-fondé de cas donnés; ils préféreraient que les communications du public soient plutôt axées sur des pratiques systématiques. (Il convient de signaler à cet égard que, dans l'ANACT, il est précisé que les CEE et les comités constitués pour le règlement des différends sont appelés à se pencher sur les « pratiques systématiques ».) Bien que l'examen d'une communication du public n'ait aucun caractère juridique et ne puisse permettre de remettre en question ou d'infirmer une décision qui émane d'une instance d'une partie quelconque, on se préoccupe de l'influence politique internationale que pourraient exercer indûment les commentaires du public sur les mesures nationales : « les décisions effectives ou pendantes des instances administratives, quasi judiciaires, judiciaires ou des tribunaux du travail de chacune des parties, ainsi que les procédures s'y rapportant, ne pourront faire l'objet d'une révision ou d'une réouverture aux termes du présent accord ». [paragraphe 5(8)]

En revanche, d'autres commentaires font ressortir la valeur du processus relatif aux communications du public, précisément parce que les communications ont porté sur des cas bien précis et des faits bien concrets. Les auteurs de ces commentaires font valoir que c'est justement cet effet de « rayonnement » que l'on visait, à savoir la sensibilisation des employeurs, des syndicats et des agents gouvernementaux aux droits du travail puisqu'il est possible que l'attention du public se tourne vers une situation particulière.

Le recours aux audiences publiques dans le cadre de l'examen de communications du public a aussi fait l'objet d'un débat, et c'est probablement là-dessus que les discussions sur ces mécanismes se sont le plus attardées. Certains croient que la formule des audiences publiques confère un aspect quasi judiciaire à un mécanisme qui n'est pas légalement décisionnel, ni conçu pour l'être. Il a été dit, aussi, que cette formule pourrait susciter des attentes non fondées, à savoir que le processus offre la possibilité de rectifier la situation à l'étude.

D'autres font valoir que ces audiences publiques sont l'élément le plus important du processus lié aux communications du public, car elles créent une nouvelle tribune pour la divulgation d'information et la tenue de débats et, qu'à ce titre, elles procurent au public un moyen essentiel d'exprimer ses vues sur la question étudiée. Ils considèrent que cette façon de faire permet de recueillir de nouveaux renseignements sous forme de témoignages, donne de la transparence au processus d'examen et attire l'attention du public.

Des observateurs ont fait remarquer la participation relativement faible du milieu des affaires ou du patronat au processus entourant les communications du public, tant parce qu'ils n'ont pas présenté de communications que parce qu'ils ont peu participé à l'examen de celles qui ont été soumises. Il a été mentionné que cette situation pouvait créer un déséquilibre en ce qui concerne les renseignements recueillis lors du processus d'examen, l'examen risquant ainsi d'être fondé dans une trop large mesure sur les informations émanant des plaignants. Toutefois, il a été souligné également que, suivant la structure de l'ANACT, les communications du public devraient être axées sur les responsabilités des gouvernements à l'égard de l'application de la législation du travail, plutôt que sur les agissements d'employeurs en particulier. Il apparaît que les BAN ont tout mis en œuvre pour encourager toutes les parties intéressées à fournir des renseignements, y compris la participation aux audiences publiques le cas échéant, et à obtenir des renseignements supplémentaires auprès de spécialistes.

L'ANACT est demeuré délibérément général à ce chapitre, de manière à laisser à chaque partie le soin de concevoir le processus qui lui convenait pour les communications du public, en reconnaissance du fait que tout processus serait jugé à la lumière de normes nationales et même culturelles différentes.

2. Mécanismes de l'ANACT concernant les évaluations et le règlement des différends

L'ANACT contient des mécanismes officiels qui permettent d'analyser de manière indépendante l'application des lois du travail (à l'exclusion des lois qui se rapportent aux trois premiers principes du travail qui sont énoncés dans l'ANACT - voir l'analyse qui suit), par l'entremise de « comités évaluatifs d'experts » (CEE), et de régler les différends liés à trois volets précis de la législation du travail, par l'entremise de groupes spéciaux arbitraux. Aucun de ces mécanismes n'a encore été mis en œuvre, mais de nombreux commentaires ont néanmoins été faits à leur endroit d'un point de vue théorique.

D'aucuns estiment que les définitions et les réserves liées au processus sont trop restrictives. Les remarques portant sur certains des aspects les plus importants de l'ANACT soulevés dans ce contexte sont à l'effet que les questions relatives au travail doivent être « liées au commerce » et « reconnues mutuellement » pour pouvoir être soumises aux CEE ou au mécanisme de règlement de différends. Ce lien obligatoire avec le commerce vient de ce que l'ANACT est un accord parallèle à l'ALENA et que l'intervention dans les affaires internes se justifie par une relation commerciale spéciale. La réserve concernant la reconnaissance mutuelle vise à éviter qu'un pays doté de normes du travail plus précises ou plus strictes soit « pénalisé » dans le cadre de l'Accord parce que les obligations qui lui seraient imposées seraient plus strictes que celles des autres parties. Les mêmes obligations sont donc imposées à toutes les parties.

Beaucoup ont aussi critiqué le fait que les processus prévus par l'ANACT, considérés dans leur ensemble, sont excessivement longs et complexes, et que s'il fallait qu'une question soit soumise à l'un des processus, il faudrait des années avant qu'elle soit réglée. À cet égard, on dit surtout qu'il est impossible d'atteindre le stade de l'arbitrage exécutoire (règlement du différend) sans passer d'abord par les consultations ministérielles et ensuite par l'évaluation, deux étapes qui sont longues en soi. Parfois, certains font aussi remarquer que seuls des gouvernements peuvent mettre en branle de telles procédures.

Face aux critiques relatives aux processus « longs et fastidieux » de l'ANACT, il convient de donner une précision : ces processus ne permettent pas de trancher des cas, ni de faire respecter les droits d'individus dans des circonstances ou des affaires particulières. La prise de mesures correctives précises, le cas échéant, se ferait dans le cadre de procédures tout à fait distinctes et indépendantes, propres à chaque partie.

Dans le contexte des processus de l'ANACT, les gouvernements souverains participent à l'analyse, à l'examen et au règlement de questions touchant d'importantes responsabilités gouvernementales, et il peut y avoir de vastes répercussions sur les processus administratifs et judiciaires, ou sur les politiques et l'interprétation des lois. Les processus doivent progresser à un certain rythme, et donner la possibilité de tenir des consultations afin que l'on comprenne parfaitement les dossiers dont le traitement, par nature, est à moyen ou à long terme.

En ce qui concerne la question de l'initiative prise par les gouvernements ou par des particuliers dans les procédures, il va sans dire que les particuliers peuvent contester l'action de leur gouvernement national en recourant à des voies politiques et juridiques nationales. Toutefois, à l'échelon international, les parties signataires n'ont établi dans l'ANACT aucune responsabilité envers les parties d'un autre pays agissant à titre privé, mais seulement envers les autres gouvernements.

À cet égard, un ou deux autres thèmes secondaires ont été mentionnés. L'un d'eux a trait au fait que le principe directeur de la Partie IV : Consultations coopératives et évaluations (qui englobe à la fois les consultations ministérielles et les comités évaluatifs d'experts) est énoncé à l'article 20. Ce dernier prescrit que les parties « ne ménageront aucun effort pour régler, par la coopération et la consultation, toute question pouvant affecter son fonctionnement [l'Accord] ». Le problème, dans ce cas-ci, est d'éviter tout antagonisme dans l'application de cette partie de l'Accord et de s'efforcer le plus possible de régler les problèmes par la voie de la consultation et de la coopération. Naturellement, un tel argument est valable dans les deux sens, et exige que toutes les parties qui participent à « des consultations coopératives et des évaluations » cherchent activement et de manière constructive à régler les problèmes que soulève une autre partie.

Il a aussi été dit que les parties peuvent demander de leur propre initiative la tenue de consultations ministérielles et la mise sur pied de comités évaluatifs d'experts, et n'ont pas à se limiter aux cas où il y a une communication du public. En fait, il n'est pas fait mention de ces mécanismes dans la disposition de l'Accord qui traite des communications du public, et ces communications ne figurent pas dans les dispositions portant sur les consultations et les évaluations. Dans ce contexte, certains se demandent si les parties devraient recourir de manière plus « proactive » à ces dispositions de l'Accord, sans perdre de vue qu'elles ne sont pas de nature antagoniste, ce qui permettrait d'exploiter toutes les possibilités qu'offre l'Accord. D'aucuns ont fait remarquer que le processus des CEE est un outil nouveau et unique qui permet de recourir à un mécanisme comparatif international pour examiner l'application concrète des lois du travail. Cependant, il faut se souvenir qu'un CEE procéderait à une évaluation indépendante des mesures gouvernementales de toutes les parties, ce qui, bien sûr, pourrait avoir d'autres conséquences et comporter manifestement des frais non négligeables. Cela signifie que les parties doivent se montrer prudentes et déployer tous les efforts possibles pour régler les problèmes au moyen de la consultation.

Enfin, il convient de discuter de la question des « résultats ». Il a été allégué que seul le processus de règlement des différends de l'ANACT pouvait garantir des résultats, en ce sens que l'on aboutit à des instructions officielles sur la prise de mesures correctives, étayées de sanctions. D'autres reconnaissent que le processus des consultations ministérielles et celui des évaluations donnent bel et bien des résultats, mais de nature différente. Certains font toutefois une mise en garde, à savoir qu'il y a un risque que le public se lasse des mécanismes de l'ANACT si les procédures qui s'appuient sur des mesures volontaires de la part des parties ne débouchent pas sur des mesures concrètes dans les cas où des problèmes importants ont été relevés.

3. Limitation du champ d'action des CEE et des mécanismes de règlement des différends à certains volets de la législation du travail

L'ANACT définit la législation du travail comme « les lois et réglementations qui visent directement » les 11 principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 de l'Accord. Le champ d'action des CEE se limite aux lois du travail qui se rapportent aux huit derniers de ces principes (les principes « d » à « k »). Les trois premiers principes, pour lesquels un CEE ne peut être établi, sont liés à la liberté d'association et au droit d'organisation, au droit de négociation collective ainsi qu'au droit de grève.

La critique le plus souvent formulée à l'égard de l'ANACT touche le fait que le processus prévu pour procéder, par l'entremise des CEE, à une évaluation comparative internationale de l'application de la législation du travail ne peut être utilisé pour ce qui constitue, aux yeux de bien des gens, les lois du travail les plus importantes. Ce point de vue tient compte du fait qu'au cours des quatre dernières années, la plupart des communications du public se rapportaient aux trois premiers principes du travail, ainsi qu'à certains autres, ce qui dénote qu'il s'agit là d'un point qui intéresse beaucoup le public. Le fait que les CEE ne puissent s'occuper de ces volets est considéré par certains comme une grave lacune dans la mise en application de l'Accord. D'autres font valoir qu'au contraire, les CEE ne devraient pas intervenir dans le domaine des relations du travail, car il pourrait y avoir ingérence au niveau des processus juridiques nationaux. L'importance du caractère non antagoniste des CEE a aussi été souligné dans ce contexte.

Souvent, l'extension du champ d'action des CEE est préconisée par des gens qui estiment que tous les principes relatifs au travail qui sont énoncés dans l'ANACT devraient pouvoir être soumis aux mêmes formes de traitement, c'est-à-dire également au mécanisme de règlement des différends. Mais on insiste souvent sur le cas des CEE, puisque ces derniers sont explicitement définis dans l'Accord comme « non antagonistes », visent les trois parties tout à la fois et ne peuvent à eux seuls rendre des ordonnances ou des sanctions exécutoires (ce qui nécessiterait un processus subséquent, mis en branle par les deux tiers du Conseil).

Certains se sont dits inquiets du fait que l'extension du champ d'action des CEE permettrait aux opposants du libre-échange d'essayer de recourir à ce processus à des fins protectionnistes. Il convient toutefois de noter à cet égard que le processus des CEE ne comporte pas la possibilité de délivrer une ordonnance exécutable étayée d'une sanction commerciale, possibilité qui est réservée uniquement au mécanisme de règlement des différends. En outre, les parties indépendantes qui s'opposent au libre-échange ne peuvent mettre en branle le processus des CEE; seuls les gouvernements peuvent le faire.

Un dernier point qu'il convient de souligner dans cette analyse est l'expérience acquise au cours des quatre dernières années sur le plan des consultations ministérielles, relativement aux trois premiers principes de l'ANACT. Il ressort de cette expérience que les parties ont adopté une approche sérieuse, axée sur le public, à l'égard de leurs consultations, concluant chaque série de consultations par des mesures de suivi, y compris des études scientifiques, des audiences publiques, des colloques et des conférences, ainsi qu'une « étude spéciale » du Secrétariat réalisée en vertu du paragraphe 14(2). Comme le processus des CEE ne s'étend pas à ces questions, le processus des consultations ministérielles est d'autant plus important ici, et les parties ont montré qu'elles en sont conscientes.

4. Fondement sur les lois nationales par opposition aux normes internationales

Les obligations que prévoit l'ANACT consistent à garantir l'application efficace des lois nationales du travail; il n'est pas question de dépendre de normes internationales ou d'en adopter. Par cette approche, l'ANACT s'écarte du modèle type des droits internationaux du travail, fixés par l'Organisation internationale du travail, qui existe depuis plus de 75 ans. L'OIT a élaboré un ensemble exhaustif de normes internationales du travail - les conventions de l'OIT -, que les États membres sont encouragés à ratifier. L'OIT contrôle le rendement des États membres par rapport aux conventions qu'ils ont ratifiées, et évalue si leurs législations nationales et leurs pratiques sont conformes aux obligations de ces conventions. Le contrôle qu'exerce l'OIT n'est assorti d'aucune sanction. Les trois parties signataires de l'ANACT sont membres de l'OIT.

L'ANACT ne reproduit pas cette structure, mais fixe plutôt une série de six obligations qui ont pour objet de définir ce que l'on entend par « application efficace de la législation nationale ». Les parties elles-mêmes se tiennent ensuite l'une l'autre responsables de leurs obligations communes à l'aide des trois mécanismes suivants : les consultations, les évaluations et le règlement des différends.

L'ANACT part du principe qu'il existe une législation du travail bien structurée dans chacun des pays de l'Amérique du Nord. Il laisse l'évolution de cette législation au processus démocratique de chaque pays, en ce sens qu'il n'exige pas que la législation nationale soit conforme aux normes internationales en vigueur.

Ceux qui critiquent le fait que l'ANACT se fonde sur la législation nationale plutôt que sur les normes internationales font essentiellement valoir que l'Accord n'empêche donc pas les gouvernements d'abaisser leurs normes nationales (ou les « niveaux de protection ») en modifiant leurs lois; le revers de la médaille, c'est que l'Accord ne fait rien pour contraindre les gouvernements à hausser leurs normes afin qu'elles soient toutes au même niveau. Il est parfois signalé dans ce contexte que l'ALENA lui-même contient une disposition (au chapitre 11, sur l'investissement) qui vise à dissuader les pays d'amoindrir les normes environnementales ou les normes en matière de sécurité et de santé en vue d'attirer les investissements. Certains ont aussi mentionné que l'attention et le soutien institutionnel que procure l'ANACT à l'égard des droits en matière de travail et des questions liées au travail, ainsi que les liens avec le commerce international, constituent de manière générale un incitatif à ne pas amoindrir les normes.

Toutefois, en signant l'ANACT, les parties ont pris des engagements généraux qui ne se limitent pas à la législation existante, mais qui sont d'une portée plus vaste. À « l'article 1 : Objectifs », les parties conviennent de « faire prévaloir, dans toute la mesure du possible, les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 ». Et à « l'article 2 : Niveaux de protection », les parties conviennent de ce qui suit : « Confirmant son plein respect pour le cadre constitutionnel de chacune des parties et reconnaissant le droit des parties d'établir leurs propres normes du travail ainsi que d'adopter ou de modifier en conséquence leurs lois et réglementations en matière de travail, chacune des parties fera en sorte que ses lois et réglementations garantissent des normes de travail élevées, en rapport avec des lieux de travail à hauts coefficients de qualité et de productivité et, à cette fin, s'efforcera constamment d'améliorer ces normes dans cet esprit. » Ces engagements sont exprimés dans les sections importantes de l'Accord qui portent sur les « objectifs » et les « obligations » et, bien qu'ils ne puissent pas être visés par les processus touchant les CEE ou le règlement des différends, ils font manifestement partie intégrante de l'entente fondamentale conclue entre les parties.

Il importe de souligner dans la présente analyse que si l'adoption des normes internationales de l'OIT se fait volontairement, c'est-à-dire que les gouvernements choisissent les conventions qu'ils ratifient (ratifications par le Mexique - 76, par le Canada - 29, par les États-Unis - 12), dans l'ANACT, par contre, la gamme complète des lois du travail de chaque partie tombe sous le coup des obligations imposées, même si différentes séries de lois sont soumises à des méthodes différentes d'examen et de suivi.

La question des normes internationales tourne autour du fait que les obligations que prévoit l'ANACT sont à la fois non volontaires (c'est-à-dire que les gouvernements ne peuvent choisir les volets de la législation auxquels elles s'appliquent) et soumises à des sanctions dans trois domaines importants : le travail des enfants, la sécurité et la santé au travail, ainsi que le salaire minimum. Ces aspects se démarquent tous du modèle classique de l'OIT et comportent, individuellement et collectivement, d'importantes ramifications sur le plan des normes internationales.

Comme bien des gens l'ont signalé, l'ANACT repose manifestement sur la reconnaissance fondamentale de la souveraineté des parties dans le domaine du travail (voir, par exemple, l'article 2 déjà cité). Or, en ayant recours à des normes internationales plutôt qu'à des lois nationales pour lier l'approche de l'ANACT aux obligations exécutoires, on irait à l'encontre de cette préoccupation fondamentale touchant la souveraineté des pays.

Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les vastes obligations, parfois passibles de sanctions, de l'ANACT sont liées à la législation nationale d'une manière qui crée un nouvel outil international pour la surveillance de l'application des lois nationales du travail. Cela crée en fait un appui international envers la primauté du droit dans le domaine du travail, tout en assurant le plein respect de la souveraineté nationale quant au processus législatif.

Les objectifs et les mécanismes de l'ANACT sont manifestement différents de la démarche fondée sur les normes internationales, et constituent une innovation dans le domaine des affaires internationales du travail. Alors que l'une des démarches se concentre sur l'application des lois nationales, l'autre porte sur l'application de normes internationales communes; les deux préconisent l'adoption de dispositions ayant trait au respect des droits des travailleurs et à l'engagement visant à améliorer leurs conditions de travail.

5. Droits privés et mesures de redressement individuelles

Avant de passer aux commentaires du public, il convient de faire quelques observations préliminaires sur le sujet. L'ANACT ne permet pas à une personne de faire valoir des droits privés et de solliciter des mesures de redressement individuelles. Les modalités que prévoit l'ANACT sont de nature intergouvernementale et strictement limitées aux dispositions de l'Accord. Les « obligations » de l'ANACT, ainsi que ses modalités concernant les comités évaluatifs d'experts et le règlement des différends sont de nature systémique, c'est-à-dire qu'elle touchent le système général auquel un gouvernement a recours pour appliquer sa législation du travail (comme en font foi les « pratiques systémiques »).

Pour faire valoir des droits privés, il faut donc procéder selon ce que prévoit la législation nationale, et passer par les mécanismes administratifs et les tribunaux existant dans chaque pays. En vertu de l'article 4, les parties conviennent de faire en sorte que les particuliers puissent avoir accès à de tels mécanismes et aux tribunaux pour faire respecter leurs droits. En outre, à l'article 5, les parties souscrivent à d'autres obligations liées aux garanties procédurales. Toutefois, ces obligations ne créent aucun droit d'action privée ni ne déterminent, comme tel, des modalités particulières. Pour faire ressortir ce point, le dernier paragraphe de l'article 5 précise que les décisions et les procédures des instances du travail « ne pourront faire l'objet d'une révision ou d'une réouverture aux termes du présent accord ». Autrement dit, l'Accord ne crée aucun mécanisme d'appel.

D'après les commentaires faits sur l'ANACT, certains estiment que cette approche est un point faible de l'ANACT, et souhaiteraient qu'une instance internationale puisse annuler les décisions que prennent les organismes administratifs ou les tribunaux, voire même les cours de justice, à l'échelon national, soit en se fondant sur une interprétation différente de la législation nationale ou en appliquant les normes internationales, ou encore en invoquant les principes relatifs au travail qu'énonce l'ANACT. En adoptant cette position, l'ANACT conférerait le pouvoir d'accorder des mesures de redressement individuelles, permettant par exemple d'ordonner la réintégration d'un travailleur dans un emploi ou la reconnaissance d'un syndicat.

Voilà une interprétation d'un point de vue qui revient assez souvent dans les commentaires du public, c'est-à-dire l'importance de disposer de « normes internationales exécutoires », encore qu'il ne s'agisse manifestement pas là de la seule façon d'interpréter ce point de vue. Certains ont fait remarquer qu'un tel pouvoir aurait d'énormes répercussions sur le plan constitutionnel et politique dans l'ensemble des pays signataires de l'ANACT. Et il convient d'ajouter que ce pouvoir aurait aussi de vastes répercussions sur le plan pratique, car un tel mécanisme d'appel international serait à la disposition de plus de 175 millions de travailleurs en Amérique du Nord, dans le cadre d'une multiplicité de régimes nationaux et infranationaux en matière d'administration et de législation du travail.

Dans ce contexte, l'autre aspect du débat est lié au traitement des communications du public qui sont axées sur des situations ou des cas particuliers; il s'agit là d'un trait commun aux communications qui ont été soumises jusqu'à maintenant. Cette question a été évoquée plus tôt, au point 2 (mécanismes des BAN pour le traitement des communications du public) et au point 3 (mécanismes de l'ANACT concernant les évaluations et le règlement des différends). Comme on l'a mentionné, certains estiment qu'il faut éviter de donner l'impression de « revenir » sur une décision, et que l'examen des communications du public ne devrait pas entraver des procédures juridiques nationales traitant de la même question.

Même si l'ANACT ne peut établir de mécanisme d'appel, certains ont indiqué que le public ne devrait pas être amené à croire que l'ANACT est un organisme d'appel, et que les parties devraient continuer de le montrer sans équivoque quand elles traitent les communications du public.

Quelques observateurs trouvent déplorable que certaines communications du public aient été axées davantage sur les agissements d'employeurs que sur les responsabilités du gouvernement. Un fait demeure : ce sont les auteurs et non les gouvernements qui définissent la nature des communications présentées. L'ANACT est assez ouvert à cet égard, et demande simplement que les communications du public soient axées sur les « questions relatives à la législation du travail survenant sur le territoire d'une autre partie ». Il est aujourd'hui manifeste, à en juger par l'expérience acquise ces quatre dernières années, qu'une partie des communications du public, sinon la plupart d'entre elles, tendront à être axées sur des circonstances particulières mises en lumière par les auteurs en vue d'illustrer un sujet de préoccupation général. On a fait état de la valeur des communications du public en tant qu'outil d'éducation et de sensibilisation du public. On a aussi fait remarquer que l'intérêt public dépendait des circonstances particulières entourant un cas, et qu'il en était de même pour ce qui est de la compréhension. De plus, certains observateurs sont d'avis qu'un certain nombre d'auteurs présentent des communications publiques pour tenter d'influencer les mécanismes nationaux.

6. L'ANACT en tant que cadre de coopération internationale

Contrairement aux thèmes qui précèdent, les commentaires relatifs à la coopération internationale ne permettent pas de dégager une série cohérente d'arguments contradictoires à propos d'une même question. Ils s'agit plutôt de commentaires plus vastes et plus généralisés, voire d'aspirations, quant à la valeur reconnue de la coopération dans le cadre de l'ANACT, et à la nécessité d'intensifier cette coopération. Cette question vient au dernier rang dans le présent résumé de thèmes, non pas parce qu'elle est moins importante - en fait, il s'agit peut-être même de la plus importante, et certainement de la plus répandue - mais parce qu'elle est générale plutôt que spécifique.

Pratiquement tout le monde s'accorde à dire que l'ANACT a établi, pour la coopération internationale dans le domaine du travail, un nouveau cadre institutionnel très important. Ce cadre était rendu nécessaire en raison de l'intégration croissante de l'économie nord-américaine, de l'interdépendance et des répercussions transnationales qu'engendre cette intégration en ce qui concerne les marchés du travail nationaux et l'application des droits en matière de travail et de réglementation du travail dans l'ensemble de la région.

La coordination et la coopération entre les gouvernements sont jugées importantes pour un certain nombre de raisons, car elles permettent à tout le moins :

• la collecte et l'amélioration des données de base;

• l'examen de questions d'intérêt commun, par exemple : l'analyse plus poussée de la manière dont fonctionnent dans leur ensemble les marchés du travail de la région en vue de mieux les comprendre, les échanges sur les meilleures pratiques aux chapitres du développement du marché du travail et de la réglementation du travail et l'examen des questions transnationales dans le domaine du travail (travailleurs migrants, fonctionnement des marchés du travail frontaliers, etc.);

• le maintien, dans l'ensemble de la région, de normes élevées sur le plan de l'application de la législation du travail, de manière à ce que le système commercial de l'ALENA inspire davantage confiance.

Informations de base: L'ANACT contient un nombre important d'éléments qui visent à améliorer la disponibilité de l'information (voir, par exemple, les articles 1, 6, 7, 10, 11, 14 et 21).

Les informations de base se répartissent en plusieurs catégories : premièrement, les informations sur les systèmes législatifs et réglementaires de chaque pays dans le domaine du travail; en l'occurrence, il a été jugé que tous les éléments de l'ANACT jouaient un rôle important, depuis les activités coopératives organisées par les BAN jusqu'au processus de présentation des communications du public et aux consultations subséquentes, en passant par les travaux de recherche du Secrétariat.

Deuxièmement, les informations concernant les procédures administratives et judiciaires ont aussi été jugées très importantes. En fait, selon un certain nombre d'observateurs, la fonction d'information, dans le sens de la « transparence » ou du « rayonnement », est l'une des caractéristiques marquantes de l'Accord, caractéristique qui devrait mener à long terme à de véritables améliorations dans l'application des lois du travail partout en Amérique du Nord. La valeur d'une telle information est considérée comme l'un des « objectifs » fondamentaux énoncés à l'article premier de l'ANACT : « favoriser la publication et l'échange d'information » et « privilégier la transparence dans l'application de la législation du travail ».

Troisièmement, les données administratives concernant l'application des lois du travail sont liées de près aux informations dont nous venons de parler. Il a été souligné dans les commentaires qu'il fallait disposer de plus de renseignements de cette nature et de renseignements plus utiles, et le fait que l'ANACT prévoie la collecte de tels renseignements (par exemple, dans les attributions du Secrétariat selon l'article 14) est considéré comme un avantage important de l'Accord. L'étude intitulée Fermetures d'usines et droits des travailleurs, que le Secrétariat a publiée, en est un bel exemple.

Enfin, il convient aussi de disposer d'information de base sur le rendement des marchés du travail. À ce sujet, certains on souligné qu'il serait important de disposer de meilleures données comparatives à l'échelon international, ainsi que de plus d'information sur le milieu de travail, notamment en matière de formation et d'organisation du travail, questions vitales touchant le développement du marché du travail. Là encore, on estime que l'ANACT peut permettre des progrès, et on a reconnu la valeur de l'étude sur Les marchés du travail en Amérique du Nord - profil comparatif, publié par le Secrétariat.

Sujets de préoccupation communs: La nécessité de disposer d'informations de base fait ressortir la nécessité que les gouvernements d'Amérique du Nord se penchent ensemble sur des sujets d'intérêt commun, qu'il s'agisse de l'interaction des marchés du travail nationaux et des façons dont ces derniers influent les uns sur les autres, ou encore de défis communs à relever, allant du travail des enfants au travail non conventionnel. Les observateurs reconnaissent qu'au cours des quatre dernières années, jusqu'à un certain point, un grand nombre de ces sujets d'intérêt commun (mais certainement pas tous) ont été examinés de manière concertée. Les auteurs des commentaires ont également fait ressortir un certain nombre de questions qui n'ont pas été étudiées, comme le cas des travailleurs migrants, la mise en œuvre des normes d'emploi, les questions liées au travail outre-frontière ou les problèmes liés à la discrimination en matière d'emploi. Il semble qu'un grand nombre de personnes s'entendent sur le fait que ces questions recèlent un potentiel relativement inexploité.

Normes élevées en matière d'application de la législation du travail: Nombreux sont ceux qui ont parlé de la coopération internationale pour l'application des mécanismes de protection juridique liés à la sécurité et à la santé au travail. Les parties signataires de l'ANACT ont instauré la semaine nord-américaine de la sécurité et de la santé au travail, et de nombreux ateliers, colloques et conférences ont été tenus en vue de favoriser l'échange d'informations et de discuter de sujets d'intérêt commun. Là encore, les observateurs sont d'avis que le potentiel n'est pas pleinement exploité. Par exemple, on a mentionné que le Conseil devrait s'efforcer de fournir plus de données comparables sur l'application, les normes du travail et les indicateurs relatifs aux marchés du travail, afin que l'on puisse mieux évaluer l'efficacité des mesures d'application et les améliorer avec le temps.

Encore une fois, il y a un vaste consensus au sujet de l'importance, voire de la nécessité, de collaborer à l'échelle internationale au sujet des questions relatives au travail en Amérique du Nord. Pourtant, on semble aussi s'accorder pour dire que, pour toutes sortes de raisons, la coopération internationale que prévoit l'ANACT n'a pas encore atteint le stade de développement nécessaire ni même escompté. Toute une série de commentaires et de suggestions ont été formulés pour améliorer la coopération dans le cadre de l'Accord.

• Certains ont fait valoir que l'attention générale a été retenue par des plaintes controversées de la part du public au sujet de l'application de la législation du travail, et ce au détriment des mesures de coopération concertées.

• On a mentionné qu'il faudrait consacrer davantage de ressources à la coopération, y compris aux travaux du Secrétariat trinational en tant qu'instrument de coopération. Il faudrait aussi mieux définir la mission du Secrétariat, pour faire en sorte qu'il apporte une contribution importante et originale au travail qu'accomplit la Commission en vertu de l'ANACT. En revanche, d'autres veulent que le Secrétariat demeure un petit bureau qui agit simplement comme le centre administratif du Conseil ministériel et soutient les activités coopératives que les BAN entreprennent.

• Certains ont indiqué qu'il faudrait davantage de suivi de la part des gouvernements qui travaillent de manière concertée sur des questions soulevées dans le cadre de diverses initiatives de l'ANACT, qu'il s'agisse des « activités coopératives » telles que les conférences et les colloques, ou des consultations ministérielles tenues en réponse à des communications du public. Certaines personnes ont recommandé que le déroulement des procédures et les résultats des activités coopératives soient plus largement diffusés, et que les représentants non gouvernementaux participent davantage à la conception du programme de travail coopératif grâce à la participation trinationale; d'autres croient plutôt que l'on obtiendra de meilleurs résultats si on procède à l'échelle nationale.

• Il a été suggéré également que l'on établisse des modalités de résolution de problèmes plus solides que les mesures d'éducation et d'échange d'information qui ont caractérisé jusqu'ici les activités coopératives. En outre, certains souhaiteraient que l'on procède à des études comparatives d'envergure nord-américaine, portant sur l'application et l'exécution des lois du travail, ainsi que sur des questions juridiques et administratives, mais aussi des travaux de recherche socioéconomique et empirique.

Derniers commentaires

Il convient de réitérer que l'analyse des thèmes abordés ne saurait couvrir les multiples facettes des documents qui ont été examinés. Mais il y a un aspect important du processus d'examen qui n'a pas été mentionné, un aspect que certains considèrent avec raison comme essentiel. Il s'agit de la question des critères : d'après quels critères devrait-on mesurer « le fonctionnement et l'efficacité de l'ANACT »?

D'aucuns diront que s'il y a quelque part en Amérique du Nord des travailleurs qui ont été traités injustement et qui ne peuvent obtenir justice en vertu de l'ANACT, ce dernier est inefficace. D'autres diront que si l'ANACT ne crée pas de régime international ayant préséance sur les codes du travail nationaux, il n'ajoute rien aux droits en matière de travail en Amérique du Nord. D'autres encore soutiendront que si l'ANACT n'a pas permis d'éviter ou de compenser la perte d'emplois attribuable aux bouleversements provoqués par le commerce, il a donc peu de valeur.

Il y en a qui reconnaissent que l'on ne peut pas avoir les mêmes objectifs, ni user des mêmes moyens à l'échelon international qu'à l'intérieur des frontières d'une nation souveraine. D'autres aussi laissent entendre qu'il faudrait évaluer l'ANACT en fonction des critères qui lui sont propres : ses objectifs fondamentaux, énoncés à la partie I, sont-ils atteints? Ses procédures, énoncées aux parties IV et V, étayent-elles, comme il se doit, ses obligations, énoncées à la partie II? Ses structures, exposées à la partie III, fonctionnent-elles efficacement? Ce dernier point de vue est celui qui a guidé le Secrétariat dans la préparation du présent rapport.

Les critères qui précèdent concernent la structure et l'objectif de l'ANACT dans son ensemble, mais il en existe d'autres que l'on pourrait utiliser pour évaluer ce dernier de façon plus concrète, comme la rapidité d'intervention, l'accessibilité, les ressources et la transparence. À tous ces critères, il convient d'ajouter l'élément temporel, c'est-à-dire que l'ANACT, qui constitue une étape nouvelle et importante dans le domaine des relations internationales en Amérique du Nord, n'est en vigueur que depuis quatre ans.

C. Recommandations des organismes consultatifs

Comité d'experts

(Summers/Verge)

• [...] il est à craindre qu'en raison des ressources limitées dont il dispose à l'heure actuelle, le Secrétariat ne soit pas en mesure d'assurer convenablement la réalisation future des objectifs de l'Accord, surtout en ce qui concerne l'établissement d'un programme méthodique et indépendant de recherches comparatives de nature économique, juridique et institutionnelle.

• Il serait souhaitable qu'il y ait plus d'uniformité entre [les règles des BAN régissant les procédures relatives aux communications du public], compte tenu évidemment des différentes traditions juridiques, surtout en ce qui concerne le caractère public du processus d'examen.

• En outre, il est possible que les comités consultatifs nationaux fassent ressortir le lien qui existe avec les cercles non gouvernementaux, et il faudra s'assurer périodiquement qu'ils sont représentatifs.

• En ce qui concerne le champ d'action actuel des CEE, le recours aux consultations ministérielles « proactives », c'est-à-dire non nécessairement associées à l'examen antérieur d'une communication du public effectuée par un BAN, pourrait aboutir à ce résultat dans certaines circonstances, comme l'autorise l'Accord.

• En outre, étant donné que les trois premiers principes relatifs au travail se situaient au cœur des activités des BAN et des consultations ministérielles lors de la période à l'étude, il semblerait souhaitable d'examiner les raisons, qui ne sont pas très claires, pour lesquelles ils ont été exclus du champ d'action des CEE.

• Il faudrait que le Secrétariat étende les voies de communication et diffuse le plus largement possible les renseignements découlant des activités [coopératives trinationales] qui sont réalisées principalement sous l'égide des BAN. En outre, le Secrétariat devrait se servir de ces renseignements comme fondement pour d'autres analyses et pour des projets de recherche.

• Il importe de remarquer que le Secrétariat n'a pas produit le document le plus fondamental qui soit, c'est-à-dire une traduction textuelle, dans les trois langues officielles, des lois du travail et des règlements connexes des trois pays. Il devrait s'agir là de la toute première priorité.

• Le Secrétariat devrait étendre ses travaux de recherche comparative en mettant dorénavant l'accent sur des problèmes plus restreints et précis, et il devrait diffuser largement les résultats de ces travaux. Les études ne devraient pas être menées au hasard, mais reposer sur une planification à long terme, et inclure non seulement des recherches juridiques, mais aussi des recherches empiriques de nature socioéconomique. L'un des résultats d'un tel travail devrait être une banque de données comparables et objectives, à laquelle chaque partie pourrait se fier.

• Il serait bon d'examiner les règles qui régissent la manière dont les BAN acceptent et traitent les plaintes, afin d'essayer de faire la distinction entre les questions de politique interne et les procédures qui pourraient fort bien être cruciales pour le développement futur des politiques sociales et en matière de travail dans les trois pays. En ce sens, la première règle à établir consisterait à rejeter une plainte et à s'abstenir de présenter une communication dans les cas où le litige est toujours devant les tribunaux et où les recours juridiques n'ont pas encore tous été épuisés.

• Il est surtout important d'éviter que l'acceptation et le traitement des communications du public créent des attentes que l'on ne puisse satisfaire, car ces modalités ne constituent pas un mécanisme juridictionnel supranational destiné à pallier les incidents et à rectifier les résultats découlant des procédures judiciaires ou quasi judiciaires.

• De façon générale, il est des plus souhaitable d'utiliser à fond les possibilités qu'offre l'Accord, de manière à réduire les probabilités de conflits en ayant recours davantage aux activités de coopération qui, après tout, constituent l'essence et le fondement de l'ANACT.

• En tant que membres du Comité, nous considérons qu'il faudrait accorder plus d'importance aux objectifs et aux fonctions de nature coopérative de l'ANACT qu'aux règlement des différends.

• Le Comité consultatif national propose que l'on affermisse les activités axées sur la recherche et l'échange d'informations, et qu'on les annonce davantage.

• Les activités coopératives, l'échange de données sur l'expérience vécue et les colloques ne devraient pas déborder le champ d'action de l'ANACT, afin d'éviter qu'on les confonde par la suite avec les procédures, les cas individuels ou d'autres interventions.

• Il faudrait clairement établir les fonctions et les limites des attributions des bureaux administratifs nationaux (BAN). Le Comité consultatif national s'oppose au fait que les BAN jouent le rôle de tribunaux administratifs.

• Le Comité ne croit pas que le BAN du Mexique devrait prendre part aux audiences organisées par le BAN des États-Unis, car même son statut d'observateur mettrait forcément en péril la souveraineté nationale. Le Mexique ne devrait pas permettre que le BAN des États-Unis, pas plus qu'un autre organisme des États-Unis, joue le rôle d'un tribunal moral ou juridictionnel à l'égard d'événements survenant au Mexique.

• Les BAN ne sont pas investis de pouvoirs juridictionnels; ils devraient donc s'en tenir à faciliter les contacts, la coopération et l'appui réciproque entre les pays signataires de l'Accord.

• La fonction première des BAN et du Secrétariat devrait être axée sur l'affermissement des mécanismes de consultation et l'échange d'information au moyen de l'assistance technique, des projets de recherche conjoints et des projets de formation que prévoit l'ANACT.M

• Le Comité consultatif national propose que l'on veille en particulier à ce que les communications du public n'excèdent pas les limites de l'ANACT. Il s'oppose donc à ce qu'une partie tente d'imposer des normes et des décisions à ses homologues. En tant que membres du Comité, nous soutenons sans réserve l'esprit de l'article 42 de l'ANACT, dans la mesure où les instances d'une des parties ne sont pas habilitées à exécuter la législation du travail sur le territoire d'une autre partie.

• Dans tous les cas de ce genre, les bureaux administratifs nationaux devraient faire davantage attention lorsqu'ils analysent et acceptent les communications du public.

• Nous considérons donc qu'on n'a pas fait pleinement usage des possibilités d'échange d'information et du dialogue que permettent les communications du public; ces mécanismes ont été manifestement conçus à des fins de coopération plutôt que de confrontation. Il est important de profiter des communications du public pour rectifier les interprétations erronées ou celles que l'on sort de leur contexte par manque de connaissance des régimes juridiques nationaux.

• Le Comité consultatif national souligne que l'établissement des comités évaluatifs d'experts (article 23) comporte trois limites fondamentales qu'il convient d'observer : lien avec le commerce, reconnaissance mutuelle et pratiques systématiques.

• Nous considérons que les modalités régissant l'évaluation et le règlement des différends ne devraient être utilisées que dans des circonstances exceptionnelles.

• Le Comité consultatif national est d'avis que le Secrétariat constitué aux termes de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail devrait conserver les mêmes fonctions et la même structure.

• Le Comité consultatif national s'oppose à toute modification de la structure, des objectifs et des fonctions du Secrétariat. Ce dernier devrait continuer de soutenir le Conseil ministériel. À une époque où les États et les organismes internationaux tendent à réduire leurs effectifs respectifs, il ne semblerait pas approprié de proposer, pour le Secrétariat, des ressources et des attributions plus étendues. Il faudrait empêcher la croissance de cette organisation, tant du point de vue de la taille que du champ d'action, et ne pas lui permettre de devenir un instrument servant à exercer des pressions et de s'écarter ainsi du but premier pour lequel il a été créé.

• Le Comité consultatif national ne croit pas que le processus d'examen devrait entraîner la réforme de l'ANACT. Il est dit, à l'alinéa 10(1)a), que dans les quatre ans suivant la date d'entrée en vigueur de l'ANACT, le Conseil « en examinera le fonctionnement et l'efficacité à la lumière de l'expérience acquise ». Il n'est pas question dans cette disposition de renégocier ou de réviser l'ANACT, car l'article 52 prescrit que toute modification apportée à la teneur de l'Accord exigerait le consentement des parties. Le processus d'examen actuellement en cours ne doit aucunement être lié à un processus de modification.

Le Comité consultatif national des États-Unis formule les recommandations suivantes :

• Que la Commission, de concert avec les BAN et le Secrétariat, développe une approche plus systématique pour déterminer le sujet et la teneur des activités coopératives, et veille à ce que l'attention accordée aux différents sujets lors d'une période donnée reflète bien les priorités que la Commission a fixées.

• Afin de favoriser la transparence, l'information publique et l'éducation à l'égard de l'ANACT et des activités qu'entreprend la Commission, le Comité estime qu'il convient d'améliorer et d'utiliser les sites Web de la Commission, du Secrétariat et des BAN et, au besoin, de publier dans chaque site Web tous les documents qui découlent officiellement de leurs activités. Ces documents, susceptibles d'être téléchargés par le public, comprendraient notamment :
  • toutes les règles adoptées pour régir les modalités que prévoit l'ANACT;

  • tous les rapports officiels qui découlent des travaux des BAN, du Secrétariat, des CEE et des groupes spéciaux arbitraux, ainsi que des spécialistes nommés conformément aux dispositions de l'ANACT;

  • dans la mesure où le volume et la technologie le permettent, la transcription des audiences et des colloques tenus en vertu de l'ANACT;

  • dans la mesure où le volume et la technologie le permettent, le texte de toutes les communications du public que le BAN juge suffisamment importantes pour étayer les consultations coopératives.

• Le Conseil devrait exercer davantage le pouvoir qu'il a « d'encourager la collecte et la publication de données comparables relatives à l'application de la législation, aux normes du travail et aux indicateurs du marché du travail », conformément à l'alinéa 10(1)h), de manière à :
  • permettre aux parties et à quiconque, à titre privé, d'évaluer l'efficacité avec laquelle chaque pays applique ses propres lois du travail;

  • permettre aux parties et à quiconque, à titre privé, de déterminer, dans le temps, l'efficacité avec laquelle une partie applique ses lois du travail;

  • permettre aux parties et à quiconque, à titre privé, d'évaluer dans quelle mesure les modifications qu'apporte chaque partie à ses normes touchant la sécurité et la santé au travail ou le travail des enfants ainsi qu'à ses normes de travail minimales peuvent être considérées comme des « améliorations » graduelles;

  • permettre à la Commission, de même qu'aux intérêts publics et privés des parties, d'être mieux en mesure de déterminer si chaque partie signataire de l'ANACT respecte les objectifs fixés et s'acquitte de ses obligations. Bien qu'il convienne, dans certains cas, d'encourager une ou plusieurs parties, ou des États ou provinces, à améliorer la tenue des dossiers sur les intervenants à titre privé, le Comité s'intéresse surtout à la production et au maintien de données gouvernementales comparables et compatibles sur l'application des lois du travail, l'établissement des normes, les mesures législatives, les processus d'ordre réglementaire et les autres activités relatives à l'exécution de chacune des obligations que prévoit l'ANACT.

• Les BAN devraient s'efforcer de jouer un rôle plus proactif sur le plan de l'application et de l'exécution de l'Accord, ainsi que de son développement éventuel, en prenant davantage l'initiative de la tenue de consultations coopératives et d'évaluations sur des questions appropriées.

• La Commission, dans le cadre de l'examen périodique de la mise en œuvre et du développement éventuel de l'ANACT, devrait tenir compte des points de comparaison suivants :
  • l'efficacité de l'ANACT et de sa mise en œuvre pour ce qui est de favoriser les objectifs et les buts énoncés dans le préambule, à la partie I, ainsi qu'à l'annexe 1 de l'Accord;

  • l'efficacité de l'ANACT et de sa mise en œuvre pour ce qui est de s'assurer que chaque partie s'acquitte des obligations définies à la partie II;

  • l'efficacité du travail de la Commission dans son ensemble, du Conseil, du Secrétariat et des BAN, pour ce qui est des rôles et fonctions précisées aux parties III à V de l'Accord, de même que l'efficacité de l'ensemble de leurs activités pour ce qui est d'encourager les parties à s'acquitter des obligations prescrites à la partie II.

• Plus particulièrement, le Comité est d'avis qu'il est essentiel de tenir compte non seulement des questions détaillées, telles que la conduite des activités coopératives et les modalités relatives aux communications du public, mais aussi des questions plus vastes, comme la mesure dans laquelle la structure et les instruments actuels de l'ANACT permettent d'atteindre les grands objectifs relatifs aux politiques énoncés dans l'Accord.

• Les BAN, le Secrétariat et la Commission devraient continuer d'être suffisamment financés, afin de pouvoir s'acquitter de leurs rôles et de leurs responsabilités aux termes de l'ANACT, sans toutefois que l'on perde de vue le fait que ces fonctions seront vraisemblablement élargies à mesure que l'on acquerra de l'expérience sur le plan de l'application de l'Accord.

• Le Comité recommande que les dispositions de l'ANACT permettent aux CEE et aux groupes spéciaux d'arbitrage de se pencher sur des questions soulevées en vertu de la partie II de l'Accord.