Une opinion divergente

I. Historique de l'ANACT

Ce rapport, qui comprend également mon opinion personnelle, est le résultat des dispositions contenues à l'alinéa 10(1)a) de l'ANACT : Le Conseil « surveillera la mise en oeuvre du présent accord et fera des recommandations en vue de son développement et, à cette fin, dans les quatre ans suivant la date d'entrée en vigueur du présent accord, en examinera le fonctionnement et l'efficacité à la lumière de l'expérience acquise ».

À cet effet, le Conseil ministériel a décidé de mettre sur pied un comité d'experts comprenant trois membres, soit un représentant de chaque pays signataire de l'ANACT. La définition des règles et des procédures relatives à l'établissement d'un rapport du comité d'experts est laissé à la discrétion de ses membres. Par conséquent, au cours de la première réunion tenue à Dallas, Texas, en janvier 1997, il a été convenu de mettre au point un document qui ferait l'objet d'un consensus. Trois sections spécifiques ont été déterminées, et chacune d'elles reviendrait à l'un des experts.

L'introduction a été confiée à Pierre Verge, la section des modalités de présentation serait gérée par Clyde Summers, et la section de coopération m'a été confiée. Une discussion portant sur toutes les observations correspondantes a été entamée; quelques observations s'y sont rajoutées par la suite alors que d'autres ont été rejetées, sans pour autant perdre de vue que l'information devait être équilibrée afin d'en faire bénéficier aussi bien les pays membres que le lecteur.

II. Divergence d'opinion sur le mandat, la nature et la portée des recommandations

Tout au long de la discussion, il était évident qu'il y avait deux questions sur lesquelles il semblait impossible de se mettre d'accord.

La première question portait sur le mandat, ou en d'autres mots sur l'interprétation des dispositions prévues à l'alinéa 10(1)a) de l'ANACT. Le deuxième sujet se rapportait à la nature des observations et des recommandations. Il était donc question de savoir si elles seraient traitées seulement d'après les termes énoncés dans le texte et l'esprit de l'ANACT, ou bien si elles devraient inclure les propositions concernant la modification de l'Accord selon les convictions personnelles des membres du Comité.

Étant donné l'impossibilité de parvenir à un consensus sur ces sujets, nous avons donc convenu que, tant que son contenu se traduirait par une analyse objective et équilibrée, nous approuverions les points essentiels du rapport. J'ai pu jouir d'une certaine liberté pour exprimer mon opinion sur les observations générales, les recommandations et les conclusions. Néanmoins, nous n'avons pas pu nous mettre complètement d'accord sur le texte, ce qui s'est manifesté dans le cas des sections portant sur l'interprétation des articles énoncés dans l'ANACT.

En ce qui concerne le premier aspect, il me semble que le Conseil ministériel a seulement demandé de passer en revue le fonctionnement de l'Accord « à la lumière de l'expérience acquise ». En d'autres mots, le Conseil nous a demandé de réviser l'ANACT, ainsi que les parties l'avaient demandé, compte tenu de l'expérience acquise depuis sa création et précisément de la façon prévue par l'article ci-dessus.

Cependant, les membres canadiens et ceux des États-Unis ont fait une interprétation bien plus large de cet article, ainsi que de la demande formulée par le Conseil ministériel. Mes collègues ont pris comme point de départ une prémisse qui les autoriserait à faire des recommandations futures visant à amender l'Accord, et que de telles modifications ne seraient pas seulement limitées à sa mise en application.

Ceci dit, mes collègues du Comité ont particulièrement mis l'accent sur certains points de conflit dans l'ANACT. Cependant, je crois fermement que la coopération représente l'essence même de l'Accord et que les différends et leur règlement devraient faire exception. Mes collègues ont insisté sur les procédures de présentation; par la suite, ils ont avancé la possibilité d'en faire un mécanisme de résolution des infractions spécifiques aux procédures juridiques ou quasi juridiques soumises à la juridiction en place, sur le territoire de chacune des parties.

À mon avis, ce mandat devrait être interprété au sens strict des dispositions de l'article 20, qui précise que les parties feront « tout leur possible, par le biais de la coopération et des consultations, pour régler toute question pouvant affecter son fonctionnement ». Vu que cette disposition précède les articles portant sur le règlement des différends, il est possible de dire que l'esprit de l'ANACT est plutôt fondé sur la coopération que sur le règlement des conflits.

De plus, toutes les procédures se rapportant aux prétendues communications publiques (articles 21, 22 et 23) se trouvent dans le chapitre intitulé « Consultations coopératives et évaluations », du fait que ces procédures sont de simples mécanismes convenus entre les parties pour permettre la participation du public aux procédures prévues par l'Accord. Comme c'est le cas pour d'autres procédures, les modalités de présentation ont été conçues, en fin de compte, pour permettre d'établir des lignes directrices visant à déterminer s'il y avait, ou non, infractions systématiques à la mise en application de la législation du travail par l'une ou l'autre des parties. Elles n'ont pas été expressément conçues pour chercher à régler des conflits spécifiques ou des infractions aux procédures juridiques ou quasi juridiques, conflits qui ont donné lieu aux communications du public. Il est également vrai que les dispositions de l'Accord ont été conçues pour dépister l'existence de la concurrence déloyale dans le cadre de l'ALENA; cette situation découle immanquablement des infractions systématiques qui portent atteinte à la mise en application de la législation du travail. Dans le préambule, l'ANACT est expressément lié à l'ALENA. Un lecture attentive de l'ANACT, dans ce contexte général, nous mène à la conclusion que l'Accord n'a pas été conçu pour se donner les moyens de se substituer aux juridictions nationales ou pour corriger des conflits spécifiques soumis à ladite juridiction.

En bref, l'ensemble des dispositions et des articles portent à croire que les communications du public ne peuvent servir de fondement à une juridiction supranationale qui primerait sur les juridictions établies par chacune des parties. Ces conditions ne peuvent nullement être considérées comme un mécanisme pouvant perturber la façon de procéder à la mise en application et aux modifications des lois nationales. La mise en application et les modifications des lois sont strictement gérées par la souveraineté de chacun des pays signataire de l'ANACT.

Quant au deuxième point en litige, soit la nature des observations générales et des recommandations, il me semble que si nous devons examiner l'ANACT conformément aux termes des considérations, celles-ci devraient se limiter à améliorer le fonctionnement de l'Accord, tel qu'il a été convenu par les parties. S'il en allait autrement, nos résultats seraient davantage axés sur ce que l'ANACT devrait faire, selon nous, que sur ce qu'il est en réalité et sur la façon dont il fonctionne depuis sa création.

Certes, quatre ans semblent une période plutôt courte pour servir de base à une évaluation visant à amender l'ANACT; toute décision susceptible de nous engager sur cette voie nous mènera forcément à nous interroger sur des changements profonds, ce qui va bien au-delà de la prémisse originale établie par les parties. Sur le plan des relations internationales, la hâte comporte toujours un prix à payer, alors que la patience porte souvent ses fruits.

Même dans le cas de l'Union européenne (mieux connue sous le nom de Communauté économique européenne), les pressions exercées au cours des années 70 et 80, en faveur d'une vaste législation supranationale du travail, ont retardé la formalisation des engagements. Il n'était tout simplement pas possible de soutenir la notion d'égalité entre des partenaires qui, de toute évidence, n'étaient pas égaux. Ce n'est qu'au cours des années 90, alors qu'on a décidé de définir de tels engagements, que leur formalisation s'est enfin concrétisée.

De plus, je crois que dans le cadre de cette première évaluation de l'ANACT nous devons être particulièrement prudents en ce qui concerne toute suggestion de modification, en tenant compte du fait que, pour des motifs constitutionnels, l'Accord n'a été mis en pratique au Canada qu'à partir de 1997. Proposer des modifications, après un si courts laps de temps et dans un cadre géographiquement limité, serait pour le moins imprudent.

Les divergences d'opinion avec mes collègues américains et canadiens, quant à la nature de certains mécanismes de l'ANACT, se sont amoindries pendant les débats. Néanmoins, en ce qui a trait aux comités évaluatifs d'experts (article 23) et aux comités d'arbitrage (article 29), j'ai l'impression que le texte de l'évaluation leur attribue un caractère supranational, ce qui est à mon avis discutable. Si on fait une lecture attentive des articles pertinents, l'Accord nous révèle que les parties ont instauré un mécanisme de règlement des différends faisant d'abord appel à la négociation; en cas d'échec, on a recours à l'abitrage. Cependant, même l'arbitrage représente un mécanisme de juridiction limitée puisque ses règlements ne sont applicables qu'au niveau des États des parties en litige.

III. Communications du public

Le fait que la grande majorité des rapports portant sur les communications du public ont été rédigés à la demande du BAN des États-Unis, et le fait que tous ces rapports font référence au Mexique, nécessite une analyse minutieuse des sources d'information, de l'analyse elle-même et des arguments utilisés. Ce point est particulièrement important, puisque mes collègues canadien et américain ont fondé leur analyse, leurs recommandations et leurs conclusions sur les rapports réalisés par le BAN des États-Unis⁴. En comparant ces rapports avec les données disponibles présentées par le BAN du Mexique pour chacun des cas en question, nous en arrivons aux conclusions suivantes :

1. Les rapports du BAN des États-Unis ainsi que leur analyse, reposent essentiellement sur les données présentées par les requérants, laissant de côté ou réduisant l'apport d'autres acteurs.

2. Les allégations des requérants soulignent, comme il se doit, leur point de vue à l'égard du litige, et bien souvent les preuves présentées ne sont pas très solides.

3. Le nombre de renseignements soumis par les requérants s'oppose à l'absence d'arguments ou de prise de position de la part des autres parties en cause, comme c'est notamment le cas des entreprises mexicaines et d'une bonne partie des syndicats.

façon équilibrée, ce qui conduit à de sérieuses erreurs d'interprétation puisque les cas particuliers ont été analysés d'un point de vue ethnique. Ces limites n'expliquent qu'en partie la nature particulière des rapports. Une explication plus précise nous est apportée par l'activité politique interne des États-Unis, comme on le verra plus loin.

À la lecture des rapports, et après avoir pris connaissance des renseignements fournis par le BAN du Mexique, je remarque que contrairement à ce que peuvent insinuer mes collègues, les données disponibles ne fournissent pas la preuve qu'il y a effectivement omission systématique dans l'application de la législation du travail de la part du gouvernement mexicain. Dans plusieurs cas, on a démontré que la législation du travail au Mexique a été appliquée et qu'il existe suffisamment de moyens et de recours légaux pour la protection des travailleurs; dans certains cas, ces moyens sont beaucoup plus en leur faveur que ceux qui existent aux États-Unis. Même dans les cas où les requérants en ont appelé de la décision d'une cour de première instance, et qu'ils se sont adressés à la Cour supérieure ou même à la Cour suprême, les cas ont été résolus conformément au droit, dans les délais légaux propres au système juridique mexicain.

En outre, je suis d'avis qu'aucune des communications du public n'aurait dû être acceptée, à l'exception de celle qui porte le numéro de référence 9701.⁵ En ce qui concerne toutes celles qui ont été saisies par le BAN des États-Unis, de même que celle qui a été acceptée par le BAN du Mexique, il faut signaler que le litige était encore en attente et que les recours possibles pour les parties plaignantes n'étaient pas épuisés. Si les communications du public visent ultimement à cibler les omissions systématiques dans l'application de la loi du travail de la part de l'une des parties, il apparaît évident que cette mesure ne peut être utilisée si des procédures légales sont en cours et si les parties en litige n'ont pas encore épuisé tous les recours possible. Par conséquent, nous ne devrions pas être étonnés de la confusion qui existe entre les objectifs qui sous-tendent la présentation des communications, ainsi que le prévoit l'ANACT, et les propos avancés par mes collègues à l'effet que ces procédures peuvent être utilisées pour régler les graves questions litigieuses qui ont été à l'origine de leur exposé.

Du point de vue institutionnel, les communications du public, telles qu'elles ont été traitées, semblent avoir provoqué un triple effet pervers. Puisque seul le Mexique a été mis sur la sellette, il semblerait que ce pays soit devenu l'accusé dans la relation tripartite et que seule l'application de sa législation mérite examen. En deuxième lieu, l'acceptation sans discernement de communications du public a favorisé l'aspect de conflit aux dépens de la coopération, générant par le fait même de faux espoirs quant à la capacité de l'Accord de régler des cas particuliers. Finalement, elle a obligé les BAN américain et mexicain, de même que le Secrétariat, à reléguer à un second plan des activités qui n'étaient pas en relation avec la démarche des communications du public.

IV. ANACT et contexte politique

L'ancienne école de pensée rattachée au « réalisme politique » dans les relations internationales nous a appris que ces dernières ne se déroulent pas dans la vide, et ne se lassent pas de reconnaître l'importance des acteurs politiques internes. Elle souligne également l'asymétrie politique et économique entre les États dans l'explication du fonctionnement de l'ordre international. Analyser le fonctionnement de l'ANACT sans le placer dans le contexte politique dans lequel il opère, et dans le cadre duquel il a été créé, pourrait nous amener à faire des recommandations trop simples ou même erronées.

D'importantes questions relatives à l'analyse du rapport existant entre la politique interne des parties et l'application et le fonctionnement de l'ANACT n'ont pas été prises en compte dans le présent examen. Il en est de même pour l'existence d'asymétries très marquées entre les trois pays, un fait qui a été clairement mis en évidence au moment de la mise en œuvre de l'ANACT, et que l'on a manifestement passé sous silence. Ceci représente la grande faiblesse du rapport. Le fait de ne pas avoir pris ces facteurs en considération porte à croire que l'ANACT fonctionne dans un vide politique absolu.

L'ANACT devrait être considéré dans la perspective qui a mené à sa création. Puisque cet Accord est parallèle à l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA), ses objectifs s'y rattachent. L'un de ces objectifs vise l'amélioration du niveau de vie de la population des trois pays. Même si l'ANACT a été conçu dans le but d'atteindre cet objectif en rapport avec les relations de travail, il prend tout de même en compte les différences économiques et sociales des trois pays, ainsi que la diversité des expériences qui caractérisent leur développement institutionnel. De là découle l'importance de la coopération dans le cadre de l'ANACT et le fait qu'il insiste sur une profonde connaissance mutuelle des cultures et des institutions du travail, soigneusement façonnées par chacune des parties au fil des années. Au moment de la mise en œuvre de l'ANACT, aucune tentative n'a été faite pour imposer les vues et l'expérience de l'un des trois pays, en matière de relations industrielles, par rapport aux deux autres.

En outre, le rôle d'exception que renferme l'Accord en ce qui a trait aux conflits, à l'arbitrage et aux sanctions est mis en évidence. L'ANACT est, certes, une réponse à des craintes légitimes quant au comportement des marchés du travail, dans la perspective d'une libéralisation commerciale croissante, mais il ne s'agit pas d'un moyen de masquer des buts protectionnistes en prétextant qu'il s'occupe des questions relatives au travail. L'un des objectifs importants, au moment de l'élaboration de l'Accord, consistait à ne pas tomber dans ce piège, puisqu'il était évident que les secteurs économiques traditionnels des parties les plus développées souhaitaient y avoir recours comme moyen de défense pour leur source de travail.

Cependant, les objectifs premiers de l'ANACT courent le risque de se voir dénaturés par l'orientation que prétendent lui donner les syndicats et les organisations non gouvernementales américaines. L'AFL-CIO s'est opposée à l'ANACT, et continue à le faire de façon formelle, bien qu'elle ait permis à certains de ses syndicats membres de tester les limites de l'Accord, spécialement en matière de liberté syndicale. Cette stratégie comporte trois objectifs principaux : a) reporter son attention sur le Mexique, considéré comme un concurrent déloyal, quand il s'agit d'attirer des investissements dans la région; b) favoriser une vision négative des procédures judiciaires relatives au travail et de l'application de la loi du travail au Mexique; et c) rechercher des alliances stratégiques, en particulier par l'intermédiaire du prétendu syndicalisme indépendant.

Pour se faire une idée du rapport qui existe entre le contexte politique qui prévaut aux États-Unis et le fonctionnement de l'ANACT, on n'a qu'à regarder les dates auxquelles les communications du public ont été présentées. Parmi les dix communications du public acceptées par le BAN des États-Unis, neuf coïncident avec des conjonctures politiques électorales internes. En 1994, au début du processus électoral entourant les élections législatives de mi-mandat aux États-Unis, le BAN de ce pays a accepté quatre communications du public. En 1996, année des élections présidentielles, deux ont été acceptées; de novembre 1997 à janvier 1998, veille de nouvelles élections législatives et, plus important encore, période où a commencé le débat au Congrès des États-Unis sur l'accroissement des négociations rapides, relatives au secteur de libre-échange des Amériques, trois communications ont été acceptées par le BAN des États-Unis. En 1995, année politiquement neutre aux États-Unis, le BAN de ce pays n'a accueilli aucune communication du public; en revanche, le Mexique a entamé la seule en instance à ce jour.

Les stratégies déployées par les syndicats et autres groupes américains, sous l'égide de l'ANACT, ont fait en sorte que depuis la mise en vigueur de l'Accord, la plus grande partie du secteur syndical mexicain a perdu confiance et a exprimé son scepticisme à l'égard de l'ANACT. Bien qu'ils soient disposés à réajuster leurs stratégies générales en raison des profonds changements nationaux et internationaux, les grands syndicats traditionnels, qui représentent encore la vaste majorité du syndiqués mexicains, ne souhaitent pas éliminer purement et simplement des mesures et des modes d'actions dont a bénéficié le mouvement ouvrier organisé du Mexique.

On oublie souvent que le syndicalisme mexicain est né et a grandi, qu'il a réussi la mise en œuvre d'une législation avancée en ce qui concerne le travail, la sécurité sociale et les programmes de logement, et qu'il a établi une alliance étroite avec l'État post-révolutionnaire. À la différence du syndicalisme des États-Unis ou du Canada, le syndicalisme mexicain a participé, à partir de 1930, à la définition des politiques qui ont contribué à son développement et qui le touchent. Dans ce sens, le mouvement ouvrier mexicain ressemble au syndicalisme de certains pays d'Europe. Puisque l'ANACT n'a pas totalement saisi le rôle historique qu'ont joué les syndicats mexicains dans l'élaboration de politiques, il demeure éloigné des traditions du mouvement syndical mexicain. Il s'agit au fond de deux cultures politiques et de travail différentes; de là vient la réticence de la part du syndicalisme majoritaire à l'endroit de l'ANACT. Il n'y voit guère plus qu'un élément destructeur en puissance de l'équilibre atteint au prix de grands efforts pendant de nombreuses années, ce qui est tout à fait compréhensible.

Plus encore, le syndicalisme mexicain traditionnel connaît parfaitement le coût qu'a représenté, pour le mouvement ouvrier canadien, la dépendance, voire l'appartenance de ses syndicats aux centrales syndicales américaines. Comme chacun sait, l'un des sujets les plus épineux dans l'effort actuel de restructuration du syndicalisme canadien, concerne précisément la dépendance ou l'indépendance par rapport aux centrales des États-Unis.

Il est cependant indispensable de reconnaître qu'il y a des exceptions à ce comportement au sein du syndicalisme traditionnel majoritaire du Mexique. Résultat des rapides et profonds changements politiques que le pays a connus au cours des dix dernières années, les exceptions ne se situent pas au niveau du travail-capital même, mais à l'intérieur du mouvement syndical, dans les affrontements entre les vieux syndicats et le nouveau syndicalisme, qu'on appelle également syndicalisme indépendant. Ce dernier a trouvé un nouveau moyen d'agir grâce à l'ANACT, aux communications du public et, en particulier, au BAN des États-Unis pour appuyer sa cause. Il y a recours même quand les procédures prévues par la loi mexicaine pour la résolution de conflits se trouvent encore en instance et que les recours légaux disponibles ne sont pas encore épuisés. Cela signifie qu'en se plaignant auprès du BAN des États-Unis, les syndicats indépendants cherchent à accroître leur champ d'action dans leurs affrontements avec le syndicalisme traditionnel.

Les buts politiques du syndicalisme indépendant ont trouvé un écho et une réponse dans les désirs protectionnistes du syndicalisme américain. Cette situation a entraîné la signature d'ententes, dont « l'Alliance de l'organisation stratégique » entre la United Electrical (UE) et le Front authentique du travail (FAT), pour agir conjointement sur le terrain de la sous-traitance à la frontière nord du Mexique. D'autres syndicats des États-Unis ont mis en route des projets similaires avec des syndicats mexicains indépendants, en particulier dans les secteurs de la fabrication de vêtements et de textiles, des télécommunications, des aliments et des transports. La similarité des intérêts et des moyens d'action se perçoit non seulement dans les communications transmises par le public jusqu'à maintenant, mais elle ressort également des efforts visant à donner à l'ANACT un contenu qu'il n'a pas, en mettant l'accent sur les conflits plutôt que sur la coopération.

Il ne s'agit donc pas d'une coïncidence si la majorité des plaintes présentées au BAN des États-Unis portaient sur la liberté d'association syndicale (article 49). Bien que ce principe soit important, il ne fait pas partie de ceux qui sont compris dans les mécanismes de règlement des différends (article 27). La liberté syndicale représente le terrain où se croisent les intérêts tactiques du syndicalisme américain et du syndicalisme mexicain indépendant; il n'est que logique que cette question serve à mettre à l'épreuve les limites de l'Accord.

V. Conclusions et recommandations

Dans le contexte, que j'ai tenté de résumer dans les pages qui précèdent, j'en suis venu à trois conclusions pour lesquelles je propose trois recommandations.

Conclusions:

1. 1. L'ANACT a plutôt bien fonctionné, en un temps relativement court et malgré le climat de discorde provoqué par les communications du public. Il est particulièrement important d'insister sur la période pendant laquelle l'ANACT était fonctionnel, puisque ce facteur est à la base de notre travail, conformément au mandat que nous avons reçu. Jusqu'en 1997, l'Accord n'était mis en application qu'au Mexique et aux États-Unis. À compter de cette même année, le Canada s'y est joint à part entière de sorte qu'il comprend maintenant les trois pays.

2. 2. Il est encore trop tôt pour formuler des recommandations sur une modification en profondeur de l'Accord, puisque les mécanismes internationaux requièrent un certain temps avant de se mettre en place définitivement. L'empressement manifesté par certains intervenants nationaux pourrait très bien neutraliser l'efficacité de l'Accord, dans la mesure où il pourrait faire naître un sentiment d'hostilité chez d'autres intervenants du Mexique, des États-Unis ou du Canada.

3. 3. L'aspect concret de l'ANACT est tout à fait clair. La libéralisation du commerce entre les trois pays a apporté d'importants changements au marché du travail et, par conséquent, a modifié l'attitude de certains des principaux acteurs. Les premiers à réagir ont été les syndicats, bien que ces modifications n'aient pas la même ampleur selon les différentes cultures et les traditions. Les mouvements ouvriers mexicains, canadiens et américains font face à tout un défi qui risque de semer la discorde et de les déstabiliser s'ils doivent revoir leurs stratégies syndicales afin de s'adapter au nouvel environnement économique international. Le fait de privilégier une partie par rapport à l'autre, dans le cadre de l'ANACT, pourrait entraîner des effets négatifs, sinon désastreux.

1. Il serait judicieux de revoir les règles régissant l'acceptation et le traitement des plaintes par les BAN pour essayer de distinguer les considérations politiques internes immédiates des procédures qui pourraient s'avérer essentielles au développement futur des politiques sociales et des politiques relatives au travail dans trois pays. Dans cet ordre d'idées, la première règle à établir serait de rejeter les plaintes et de ne pas donner suite à une communication du public si le litige à l'origine de cette plainte est toujours en cours et que des recours juridiques sont encore disponibles.

2. Il est particulièrement important d'éviter que l'acceptation et le traitement des communications du public ne créent des attentes qui ne peuvent être satisfaites, puisque cette démarche ne constitue pas un mécanisme de juridiction supranationale conçu pour régler des problèmes et générer des résultats qui relèvent de procédures judiciaires ou quasi judiciaires.

3. De façon générale, il est fortement recommandé d'avoir recours aux dispositions de l'Accord de façon exhaustive, afin que la notion de coopération prenne le dessus sur les aspects conflictuels puisque, après tout, la coopération constitue l'essence même et la raison d'être de l'ANACT.