Section III - Présentation des communications du public

Conformément au paragraphe 16(3) de l'ANACT, les trois pays ont établi une procédure qui permet à toute personne ou à tout groupe de présenter au BAN une communication indiquant qu'il est survenu, dans un autre pays, des violations de la législation du travail, et que la loi n'a pas été appliquée de manière à rectifier ces violations. L'examen de ces cas précis sert de base à celui qui porte sur l'omission systématique d'assurer l'application des lois du travail.

Dans ces pays, la procédure de présentation comporte les étapes suivantes.

Premièrement, une personne ou un organisme présente au BAN une communication dans laquelle il allègue qu'il est survenu, dans un autre pays, des violations de la législation du travail et que, dans le pays en question, on néglige d'appliquer les lois. Si le BAN conclut que la communication satisfait aux critères d'admissibilité, il en autorise l'examen.

Deuxièmement, le BAN obtient des renseignements supplémentaires auprès des auteurs de la communication, des employeurs qui y sont nommés, du BAN des autres pays, ainsi qu'auprès d'experts. Il peut aussi consulter la documentation disponible sur les lois et les pratiques applicables en matière de travail, des rapports gouvernementaux ainsi que d'autres sources d'information.

Troisièmement, le BAN publie un rapport d'examen résumant tous les renseignements obtenus sur les faits et les circonstances qui ont donné lieu à la communication. Ce rapport décrit aussi les lois du travail applicables de l'autre pays, les institutions et les procédures d'administration ou d'application, et expose des conclusions sur les pratiques et les problèmes relatifs à l'application des lois du travail pertinentes.

Quatrièmement, dans son rapport d'examen public, le BAN peut recommander la tenue de consultations ministérielles étant donné que des questions importantes à propos de l'observation et de l'exécution des lois applicables du travail sont soulevées. Ces consultations peuvent mener à une entente au sujet des mesures à prendre en réponse aux problèmes qui sont exposés dans le rapport d'examen.

Selon la procédure canadienne, décrite dans les lignes directrices du BAN sur les communications du public, étant donné que le Canada est un pays fédéral, les décisions sont prises en collaboration avec le Comité intergouvernemental canadien. Il est possible que le processus comporte une réunion ou une consultation publique, mais pas nécessairement. Le BAN du Mexique suit une procédure analogue pour ce qui est des communications du public. Les lignes directrices mexicaines permettent de tenir des séances d'information; toutefois, dans la seule communication dont s'est occupé le BAN mexicain, il n'y a pas eu d'audiences publiques car, par tradition, le Mexique n'est pas en faveur d'une telle formule.

Le BAN des États-Unis, qui a reçu neuf des dix communications, tient des audiences publiques sur les questions qui se rapportent à l'examen, et tous les intéressés et toutes les parties qui détiennent des informations pertinentes sont entendus. Cela comprend les auteurs de la communication, les employeurs nommés dans cette dernière, ainsi que les employés en cause ou ayant connaissance des activités et des circonstances qui ont donné lieu à la communication. Au début d'une audience, le secrétaire du BAN indique clairement que « l'audience n'a pas pour objet de se prononcer sur les droits individuels », et qu'il ne s'agit pas d'une procédure de nature antagoniste ». L'audience a plutôt pour but de recueillir des renseignements afin d'aider le BAN à rédiger son propre rapport.

Le BAN mexicain a rejeté la procédure d'audience publique qui est établie dans les lignes directrices du BAN des États-Unis, considérant qu'il s'agit d'une procédure de nature antagoniste qui s'apparente à un procès, ce qui est contraire à l'esprit de coopération qui anime l'ANACT. D'après le Mexique, les audiences publiques ne sont pas un moyen efficace de réunir toutes les parties au conflit.

B. Sommaire des communications

À ce jour, le BAN des États-Unis a reçu neuf communications, qu'il a acceptées, et le BAN du Mexique en a reçu une, qu'il a aussi acceptée. Voici le sommaire des questions soulevées dans chaque communication, des conclusions tirées dans le rapport d'examen publié par la suite, de même que des mesures prises.

1. Communication n^o 940001 et n^o 940002

Ces deux communications présentées au BAN des États-Unis ont été examinées et étudiées ensemble parce qu'elles concernaient les mêmes facteurs et visaient le même endroit.

Présentée par la Fraternité internationale des camionneurs (FIC), la communication no 940001 touchait les activités de l'usine de la société Honeywell dans l'État de Chihuahua. Il y était allégué que des travailleurs avaient été congédiés ou forcés de démissionner en raison de leur affiliation et de leurs activités syndicales. Ils étaient membres d'un syndicat affilié au Frente Autentico del Trabajo (FAT), un syndicat indépendant ne faisant pas partie de la Confederation de Trabajadores Mexicanos (CTM), le syndicat officiel, ou appuyé par l'État.

Selon les auteurs de la communication, la société Honeywell avait congédié une vingtaine d'employés. Ils se sont fait dire qu'ils étaient congédiés à cause de leurs activités syndicales et que, pour toucher leur indemnité de cessation d'emploi, il fallait qu'ils signent des formulaires de démission dans lesquels ils renonçaient à la possibilité de porter plainte pour protester contre leur congédiement. Tous les travailleurs congédiés avaient signé un formulaire de démission ou s'étaient entendus avec la société sur un paiement en espèces.

La communication no 940002 a été soumise par la United Electrical, Radio and Machine Workers of America, relativement aux activités de l'usine de la société General Electric à Ciudad Juarez.

Il était allégué dans la communication que la société s'était livrée à diverses manœuvres pour paralyser les activités de syndicalisation et la distribution de documents, et qu'elle avait congédié jusqu'à 20 militants syndicaux. Selon les auteurs de la communication, des pressions avaient été exercées sur les employés congédiés pour qu'ils signent des formulaires dans lesquels ils renonçaient à présenter une demande de réintégration afin d'obtenir une indemnité de cessation d'emploi. Tous les travailleurs sauf deux avaient accepté l'indemnité ou conclu une entente avec la société. Deux travailleurs avaient présenté une requête au Comité de conciliation et d'arbitrage (CCA) local, ces requêtes étant encore en attende d'une décision au moment de la publication du présent rapport.

La communication faisait également état de violations des lois mexicaines en matière de santé et de sécurité, ainsi que du défaut de payer des heures supplémentaires. Ces présumées violations n'avaient pas été portées à l'attention des autorités mexicaines ayant compétence en la matière.

Les auteurs de la communication soutenaient que la conduite de la société violait les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 de l'ANACT ainsi que la Constitution et la loi fédérale sur le travail du Mexique. La communication portait également une accusation de violation des conventions 87, 98 et 170 de l'Organisation internationale du travail (OIT), de la Déclaration universelle des droits de l'homme, ainsi que des pactes internationaux des Nations Unies relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels, lesquels garantissent la liberté d'association et ont tous été ratifiés par le Mexique.

Selon le rapport établi, l'examen avait pour but de recueillir des renseignements afin d'aider le BAN à mieux comprendre la situation et à rendre compte publiquement de la mesure dans laquelle le gouvernement mexicain favorisait l'observation et l'application efficace de sa législation du travail au moyen de mesures gouvernementales appropriées.

Les conclusions et recommandations tirées de ces deux communications ont mis en lumière « qu'il est difficile d'établir des syndicats au Mexique, que les syndicats indépendants qui tentent d'être reconnus se heurtent à des obstacles, que des listes noires sont établies par des entreprises, et que le gouvernement favorise et appuie les syndicats officiels ». Elles ont aussi fait ressortir que « les travailleurs n'ont manifestement pas les ressources pécuniaires requises pour chercher à être réintégrés », que les délais de traitement au CCA et les difficultés économiques connexes amènent les travailleurs à renoncer à leurs revendications afin de pouvoir toucher une indemnité de cessation d'emploi. Dans un rapport, des experts-conseils ont conclu que dans l'État de Chihuahua, les CCA règlent cependant 90 p. 100 des plaintes dans un délai moyen de sept ou huit mois, et qu'ils ont réussi à améliorer la prise des décisions et à réduire les délais de traitement des dossiers. D'après un autre rapport, les CCA sont généralement considérés comme justes et impartiaux, conclusions qui ont été contestées.

Dans son rapport, le BAN a déclaré que, même si les travailleurs congédiés pouvaient soumettre leur cas au CCA, il « comprenait les réalités économiques de ces travailleurs ». Il a déclaré en outre :

« [...] les travailleurs congédiés étaient au courant des options prévues par la loi et ont choisi de toucher l'indemnité de cessation d'emploi plutôt que d'être réintégrés. Il est donc fort difficile de déterminer s'il y a violation du principe de la liberté d'association lorsqu'une personne préfère toucher une indemnité de cessation d'emploi plutôt que de soumettre son cas au CCA [...] »

« Étant donné que les travailleurs ont accepté une indemnité de cessation d'emploi pour des raisons pécuniaires personnelles, empêchant ainsi les autorités mexicaines d'examiner le cas afin d'établir si les congédiements étaient justifiés ou constituaient une mesure de représailles contre la syndicalisation, le BAN ne peut pas conclure que le gouvernement du Mexique a omis d'assurer l'application de sa législation du travail. »

Il n'y avait rien dans le rapport à propos de la violation alléguée des conventions de l'OIT ou autres traités ratifiés par le Mexique qui garantissent la liberté d'association. Il n'y était pas indiqué non plus que les délais de traitement du CCA enfreignaient peut-être les garanties procédurales énoncées à l'article 5 de l'ANACT.

Le BAN n'a pas recommandé la tenue de consultations ministérielles, et a concluson rapport en ces termes :

« Les renseignements dont dispose le BAN ne permettent pas de conclure que le gouvernement du Mexique a omis de promouvoir l'observation ou l'application des lois précises qui sont en cause. Toutefois, le BAN partage les inquiétudes des auteurs de la communication au sujet de l'importance cruciale de la liberté d'association et du droit d'organisation, ainsi que des conséquences pour les travailleurs lorsque le gouvernement ne protège pas ces droits. Par conséquent, nous proposons la réalisation d'activités coopératives, aux termes de l'article 11 de l'ANACT, au sujet de la liberté d'association et du droit d'organisation, ainsi que l'établissement de programmes d'information et de sensibilisation du public à l'égard de l'ANACT. »

Cette communication a été soumise au BAN des États-Unis par l'International Labor Rights Education and Research Fund, l'Association nationale des avocats démocratiques, la Coalition for Justice in the Maquiladoras, ainsi que l'American Friends Service Committee, relativement aux activités de la société Sony à Nuevo Laredo.

Il était allégué dans cette communication que Sony avait violé la loi : 1) en planifiant les heures de travail, 2) en s'ingérant dans un scrutin de représentation syndicale, 3) en collaborant avec la police pour brutaliser des grévistes, 4) en harcelant, intimidant et congédiant les membres actifs d'un syndicat indépendant. Il y était allégué également que le gouvernement avait refusé arbitrairement d'enregistrer le syndicat indépendant.

Les auteurs de la communication ont accusé le gouvernement mexicain de ne pas avoir appliqué l'article 13 de la Constitution, diverses dispositions de la loi fédérale sur le travail, ainsi que les conventions 87 et 98 de l'Organisation internationale du travail.

En acceptant la communication, le BAN a déclaré qu'il « ferait porter son examen sur l'observation et l'application efficace des lois du travail qui garantissent le droit à la liberté d'association et le droit d'organisation et qui interdisent le congédiement des travailleurs au motif qu'ils exercent ces droits ».

Les conclusions du rapport du BAN ont été les suivantes.

a) Congédiement

Sur la foi des éléments de preuve, « il semble vraisemblable » que les travailleurs aient été congédiés pour cause d'activités syndicales et, « en raison de leur situation économique, il est très difficile pour ces travailleurs mexicains de demander réparation aux autorités mexicaines compétentes ». Fait plus important encore, les travailleurs ont dit à maintes reprises avoir du mal à obtenir un véritable redressement.

b) Scrutin de représentation

À la lumière des éléments de preuve, « il n'était pas clair qu'il existait des lois visant les questions en jeu et que les travailleurs avaient un recours viable contre les manœuvres syndicales irrégulières ». Le seul recours semblait se trouver au sein du syndicat et cela « soulevait des questions au sujet de l'accès aux mesures de nature privée et garanties procédurales visées aux articles 4 et 5 de l'ANACT ». La question soulevée n'a pas été analysée.

c) Arrêt de travail

Les preuves au sujet des actes de violence qu'aurait commis la police sont contradictoires.

d) Enregistrement du syndicat

Le CCA a refusé l'enregistrement en se fondant sur le fait que la demande n'exposait pas les objectifs du syndicat dans les termes précis prévus par la loi, et qu'elle n'avait pas été soumise en deux exemplaires. Selon des témoins experts, les CCA sont expressément habilités à rectifier les lacunes administratives mineures, comme l'absence de doubles. Un amparo sollicitant l'annulation de la décision du CCA a été rejeté. Ce rejet n'a pas été porté en appel.

Le retard occasionné par le rejet « a causé aux travailleurs visés un préjudice irréparable », en ce sens que ceux qui avaient signé la demande initiale ont été congédiés par la suite. « Il est certain que l'impression que les travailleurs ont été congédiés pour avoir participé à des activités syndicales a pu nuire aux efforts ultérieurs ». En outre, le fait que le CCA ait reconnu, en refusant l'enregistrement, que le secrétaire général du FTM avait déposé une lettre d'opposition à l'enregistrement « tend à étayer » l'idée que le CCA avait permis au FTM de prendre part à l'affaire alors qu'il n'avait dans celle-ci aucun intérêt ou rôle légitime. Il n'y a pas eu toutefois de conclusion tirée au sujet de la violation possible des garanties procédurales prévues à l'article 5 de l'ANACT.

Le BAN a déclaré qu'il continuerait à promouvoir la réalisation de programmes trinationaux dans le cadre de l'ANACT afin de favoriser les échanges sur les lois et les procédures visant les diverses questions soulevées. En outre, il procéderait à une étude des pratiques des CCA locaux à l'égard des plaintes soumises par les travailleurs qui croient avoir été injustement congédiés.

Enfin, en raison des sérieuses questions soulevées au sujet de la possibilité pour les syndicats indépendants de se faire enregistrer, le BAN a recommandé la tenue de consultations ministérielles afin « d'étudier plus avant les rouages du processus d'enregistrement syndical ».

Consultation ministérielle sur la communication n^o 940003

À la suite des consultations ministérielles, les deux secrétaires du Travail ont négocié une « entente de mise en œuvre », publiée en anglais et en espagnol. Cette entente prévoyait trois activités : 1) un programme de travail conjoint, comprenant trois colloques publics trinationaux sur l'enregistrement et l'accréditation des syndicats, 2) une étude confiée à des experts indépendants sur les dispositions des lois mexicaines du travail concernant l'enregistrement des syndicats, 3) une série de rencontres entre des fonctionnaires du secrétariat mexicain du Travail et de la Sécurité sociale et les parties en cause dans l'affaire de l'enregistrement d'un syndicat chez Sony. Toutes ces activités ont pris fin dans les délais prescrits par l'entente.

Rapport de suivi sur la communication n^o 940003

Quatorze mois après la publication de son rapport, et six mois après la publication du rapport sur les consultations ministérielles, le BAN a rendu public un rapport complémentaire sur la communication no 940003.

1. Tous les travailleurs congédiés par la société Sony sont demeurés sans emploi, et ils auraient, semble-t-il, été renvoyés.

2. TLe parti d'opposition - le parti de l'action nationale (PAN) - a proposé une loi qui ferait de l'enregistrement une formalité qui ne laisserait aucun pouvoir discrétionnaire à quiconque au niveau local. Le projet de loi transférerait à la magistrature la compétence à l'égard des conseils de conciliation et d'arbitrage du fédéral et des États; et apparemment, on n'établirait plus de tribunaux tripartites qui donnent lieu à des allégations de parti pris et de manque d'impartialité en ce qui concerne les CCA. Rien n'indique que ce texte de loi ait des chances d'être adopté.

3. Le gouvernement du Mexique a favorisé la tenue de négociations tripartites qui ont mené à la signature d'un document sur « les principes de la nouvelle culture dans le domaine du travail », lequel traite notamment, en termes fort généraux, de la démocratie syndicale et de l'enregistrement des syndicats. Il ne sera pas question ici des conséquences juridiques ou pratiques de ce document.

4. La Cour suprême du Mexique, dans deux décisions unanimes non liées à des communications présentées dans le cadre de l'ANACT, a conclu à l'inconstitutionnalité des dispositions de deux lois d'État interdisant aux travailleurs de former plus d'un syndicat au sein d'un lieu de travail.

Cette communication a été déposée par la United Electrical, Radio and Machine Workers of America en tant que supplément de la communication no 940002, concernant l'usine de la société General Electric à Ciudad Juárez.

Les auteurs de la communication alléguaient que la société General Electric s'était livrée à diverses pratiques consistant à soudoyer, menacer et intimider les travailleurs, ainsi qu'à les dissuader d'appuyer le syndicat avant un scrutin visant à déterminer l'appui de la majorité. Comme dans la communication no 940002, le syndicat accusait la société d'enfreindre les principes relatifs au travail exposés à l'annexe 1 de l'ANACT, de même que divers traités ratifiés par le gouvernement du Mexique.

Les auteurs de la communication estimaient qu'il ne fallait pas différer l'examen en s'appuyant sur le fait que l'incident n'avait pas été traité en vertu de la législation mexicaine du travail, car, selon la loi mexicaine, les violations de cette nature ne peuvent être contestées par un syndicat qui n'a pas été reconnu comme représentant des travailleurs en question. Le BAN a accepté la communication.

À la suite du rapport du BAN sur les communications nos 940001 et 940002, le syndicat a retiré la communication. Les motifs qu'il a donnés sont les suivants :

1. l'audience devait avoir lieu à 500 milles de l'usine; ce voyage aurait été trop coûteux pour les travailleurs, qui risquaient d'ailleurs des représailles;

2. le rapport sur la communication no 940002 était « manifestement inadéquat », car il ne prenait pas en considération les violations relatives à la santé et à la sécurité, faisait abstraction des preuves d'agissements antisyndicaux de la part de l'employeur et ne tenait pas compte du fait que l'employeur avait enfreint la loi mexicaine en subordonnant l'indemnité de cessation d'emploi à la renonciation aux droits garantis par les conventions 87 et 98 de l'OIT, instruments qui ont force de loi selon la loi mexicaine;

3. le BAN n'a pas dûment fait enquête sur la communication.

En réponse, le BAN a expliqué ses buts et ses procédures, notamment en ces termes :

« Il semble que votre organisation se méprenne sur les efforts que nous faisons pour que les communications constituent un mécanisme de collecte de données viable qui permettra d'atteindre les objectifs de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail [...]. ».

« Le type d'examen que demande votre organisation déborde le cadre des pouvoirs conférés au BAN des États-Unis. »

« L'examen et le rapport du BAN visaient à déterminer si le Mexique applique sa législation nationale en matière de travail. Pour bien comprendre cette dernière, et plus particulièrement les mécanismes d'application et les recours offerts aux travailleurs et aux syndicats du Mexique, le BAN des États-Unis utilise plusieurs méthodes de collecte d'informations. Les audiences publiques donnent aux auteurs d'une communication l'occasion de [...]. »

« Ces audiences ne sont pas des procédures judiciaires ou antagonistes, mais des mécanismes de collecte de données qui permettent au public de participer au processus d'examen du BAN. L'examen du BAN ne vise pas à établir des faits au sujet de l'entreprise. »

4. Communication n^o 9501

Cette communication a été soumise au BAN du Mexique par le syndicat des travailleurs de l'industrie du téléphone de la République du Mexique (STRM), relativement à la décision de la société Sprint de fermer sa filiale latino-américaine de télémarketing, La Conexion Familiar (LCF), située à San Francisco.

Il était allégué dans la communication qu'au moment où les travailleurs de LCF cherchaient à se syndiquer, le syndicat et l'entreprise s'étaient entendus sur la tenue d'un scrutin de représentation. Cependant, dans les semaines précédant le scrutin, les travailleurs avaient été intimidés et s'étaient fait dire que l'usine déménagerait s'ils continuaient les démarches pour se syndiquer. Une semaine avant le scrutin, la société Sprint fermait l'usine et congédiait 200 travailleurs, des femmes latino-américaines surtout.

Selon les auteurs de la communication, cette mesure avait été prise dans le but de faire échec à la campagne de syndicalisation, et de priver les travailleurs de la liberté d'association et du droit d'organisation.

Le BAN du Mexique a rendu public son rapport le 3 mai 1995. Ce dernier n'a pas fait expressément référence aux allégations, et n'a qualifié la société Sprint que de « protagoniste ». Dans ses conclusions, le BAN a fait remarquer ce qui suit :

« Après avoir étudié les questions liées à la législation américaine du travail, relativement à la communication no 9501, particulièrement au chapitre de la liberté d'association et du droit d'organisation des travailleurs, le BAN du Mexique doute de l'efficacité de certaines mesures destinées à garantir ces principes fondamentaux [...].»

« Compte tenu de ce qui précède, le BAN du Mexique insiste dans son analyse sur les problèmes que peut poser l'application efficace de la législation des États-Unis dans les cas où l'employeur refuse de négocier collectivement avec un syndicat choisi comme représentant exclusif des travailleurs au sein de l'unité de négociation, ou encore dans les cas où l'employeur refuse la tenue d'un scrutin de représentation. Plus précisément, d'après les renseignements obtenus, le BAN n'a pas pu évaluer avec certitude l'effet de la fermeture soudaine d'un lieu de travail sur les droits des travailleurs. »

Consultation ministérielle sur la communication n^o 9501

Le 13 février 1996, les secrétaires du Travail ont signé une entente de mise en œuvre, selon laquelle :

1. Le secrétaire du Travail des États-Unis devait tenir le secrétariat du Travail et de la Sécurité sociale au courant de tous les faits nouveaux qui surviendraient dans l'affaire Sprint dont était saisi le National Labor Relations Board (NLRB).

2. On devait demander au Secrétariat de la Commission de coopération dans le domaine du travail de mener une étude sur les répercussions de la fermeture soudaine d'usines sur la liberté d'association et le droit d'organisation des travailleurs.

3. Le département du Travail des États-Unis devait organiser, à San Francisco, une tribune publique ayant pour thème les répercussions de la fermeture soudaine d'usines sur le principe de la liberté d'association et le droit d'organisation.

4. Les résultats de chacune des interventions convenues devaient être accessibles au public sans délai.

Activités parallèles et subséquentes touchant la communication n^o 9501

La LCF a fermé ses portes le 14 juillet 1994. Le syndicat a aussitôt déposé des accusations auprès du NLRB. Une audience a été tenue devant un juge administratif qui a rendu son rapport public le 30 août 1995. Ce dernier a trouvé Sprint coupable d'une cinquantaine de pratiques de travail déloyales, mais a conclu que l'usine avait été fermée pour des raisons commerciales légitimes, et qu'il ne s'agissait pas d'un cas de violation de la loi. L'affaire a ensuite été soumise au NLRB qui, dans sa décision rendue le 27 décembre 1996, a statué que la fermeture était attribuable à des motifs antisyndicaux, ce qui contrevenait à la loi. La société Sprint a alors demandé que l'affaire soit soumise à la Cour d'appel, qui a cassé la décision du NLRB le 25 novembre 1997, concluant que la fermeture de l'installation ne violait pas la loi.

Le Secrétariat a réalisé et publié une étude concernant les répercussions de la fermeture d'usines sur la liberté d'association et le droit d'organisation, dans laquelle il a conclu qu'il arrive plus souvent aux États-Unis qu'au Canada ou au Mexique que l'on ferme une usine pour éviter la syndicalisation. Le département du Travail a organisé une tribune publique à San Francisco, le 27 février 1997, au sujet de l'affaire Sprint et des fermetures d'usines, et le Secrétariat a publié la transcription de la tribune. Au cours de cette tribune, les travailleurs touchés qui étaient toujours sans emploi ont expliqué comment la société les avait intimidés et menacés lors de la campagne de syndicalisation, et quelles ont été, pour eux, les conséquences de la fermeture.

5. Communication n^o 9601

Cette communication, qui a été soumise au BAN des États-Unis par trois organismes, la Human Rights Watch/Americas, l'International Labor Rights Fund et l'Association nationale des avocats démocratiques, avait trait à un litige entourant la représentation d'employés du gouvernement fédéral mexicain au ministère de l'Environnement, des Ressources naturelles et de la Pêche.

Il était allégué dans la communication que le Comité fédéral de conciliation et d'arbitrage (CFCA) violait la Constitution et les lois fédérales du travail du Mexique, ainsi que la Convention 87 de l'OIT, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention américaine relative aux droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Le BAN du Mexique a alors indiqué au BAN des États-Unis qu'il n'y avait pas lieu d'examiner la communication, puisque le Mexique avait dûment appliqué ses lois et que l'ANACT avait uniquement pour but de vérifier si l'on assurait l'observation et l'application efficace de la législation du travail de chaque partie.

Le problème dans cette affaire découlait de la fusion du ministère de la Pêche avec celui de l'Agriculture et des Eaux. Le syndicat unique des travailleurs du ministère de la Pêche (SUTSP), qui représentait quelque 2 300 employés, voulait représenter l'ensemble des employés du nouveau ministère, soit environ 20 000 personnes. Le CFCA, l'organisme gouvernemental chargé d'appliquer les lois auxquelles sont assujettis les employés fédéraux, avait donc été appelé à prendre diverses décisions dans ce dossier.

1. Lorsque le SUTSP a voulu changer de nom pour refléter celui du nouveau ministère, le CFCA s'y est opposé en alléguant que, puisque le ministère de la Pêche n'existait plus, le syndicat n'existait plus non plus. Cette décision a été confirmée par une cour fédérale, mais le SUTSP était toujours enregistré.

2. Après que le SUTSP eut demandé de changer de nom, la fédération des syndicats des travailleurs au service de l'État (FSTSE), la seule fédération syndicale légalement reconnue au fédéral, a mis sur pied un syndicat (le SNTSMARNAP) pour les employés du nouveau ministère. Le CFCA a enregistré le nouveau syndicat et a annulé l'enregistrement du SUTSP. Mais cette mesure a été annulée par les tribunaux, car elle avait été prise sans qu'il y ait d'audience. En outre, le CFCA n'en a pas informé officiellement le ministère, de sorte que le SUTSP ne pouvait pas exercer de fonctions de représentation syndicale.

3. En réponse à la décision des tribunaux, le CFCA n'a accepté de reconnaître le SUTSP que dans la mesure où il comparaîtrait dans le cadre de procédures judiciaires intentées devant le CFCA et les tribunaux. Les tribunaux ont statué par la suite que cette reconnaissance restreinte était illégale.

4. Le SUTSP a ensuite porté en appel la décision du CFCA de reconnaître sans audience le nouveau syndicat, c'est-à-dire la FSTSE, et la cour a ordonné au CFCA d'annuler l'enregistrement.

5. Le CFCA a tenu un vote opposant les deux syndicats rivaux; la FSTSE a remporté le vote avec 84 p. 100 des voix, et a été enregistrée par le CFCA. Le SUTSP a ensuite déclaré que le vote s'était déroulé de manière déloyale, mais le CFCA a rejeté cette contestation parce qu'elle ne toucherait que 1 p. 100 des bulletins de vote.

6. En reconnaissant la FSTSE, le CFCA a annulé l'enregistrement du SUTSP. Ce dernier a interjeté appel concernant cette mesure. L'appel avait été accueilli, et le SUTSP a continué d'être reconnu.

La communication soulève deux questions de fond à l'égard de ces décisions du CFCA. Premièrement, la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'État dispose, à l'article 68, que « chaque organisme ne peut compter qu'un seul syndicat ». Aux termes de l'article 78, les syndicats peuvent se joindre à la fédération des syndicats des employés fédéraux, la seule que reconnaît l'État. La FSTSE étant la seule fédération reconnue, aucun autre syndicat ne pouvait agir dans le secteur fédéral sans être désigné par la FSTSE. Deuxièmement, l'impartialité du CFCA était mise en doute. Ce dernier siège en formation de trois personnes, dont l'une est nommée par le gouvernement et une autre par la FSTSE, le président étant choisi par ces deux personnes. Cette situation crée un préjugé favorable envers le syndicat désigné par la FSTSE. En outre, ce dernier est associé au PRI, le parti au pouvoir, de sorte que le représentant gouvernemental au sein du groupe pourrait ne pas être impartial.

Dans son rapport, le BAN a parlé pour la première fois du fait que le Mexique a ratifié un certain nombre de traités internationaux protégeant le principe de la liberté d'association, et a déclaré que même si les juristes avaient des idées contradictoires quant à la position des traités internationaux et des lois fédérales dans la hiérarchie du droit mexicain, l'opinion prédominante était la suivante :

« Les traités internationaux ont préséance sur la loi fédérale, à la condition qu'ils aient été ratifiés dans le respect des exigences constitutionnelles du Mexique. »

Il était indiqué dans le rapport que le Comité sur la liberté syndicale de l'OIT avait « justement examiné les questions soulevées dans la communication no 9601 », et conclu que le fait d'autoriser la présence d'un seul syndicat par lieu de travail posait un problème. Selon le Comité de l'OIT, parce que la FSTSE est la seule fédération reconnue dans le secteur fédéral, « il est impossible pour les travailleurs de la fonction publique de mettre sur pied les syndicats de leur choix en dehors du cadre établi ». Le Comité de l'OIT a demandé au gouvernement mexicain de prendre les mesures qui s'imposaient pour permettre aux employés de la fonction publique « d'établir librement des syndicats indépendants de leur choix, et pour éliminer le plus rapidement possible tous les obstacles juridiques et pratiques, de façon que l'organisation plaignante puisse acquérir une personnalité juridique et exécuter les activités syndicales prévues par la Convention 87 ».

Dans son rapport, le BAN indiquait de plus que le comité d'experts, pour l'application des conventions de l'OIT, avait signalé le problème à huit reprises au cours des 15 dernières années. Il faisait remarquer que les articles 68, 71, 72, 73 et 84 des lois fédérales du travail n'étaient pas conformes aux dispositions de la Convention 87, et que le gouvernement mexicain avait omis de répondre à ses demandes pour que ses lois soient dorénavant conformes aux dispositions de cette convention.

Les conclusions que l'on relève dans le rapport du BAN, relativement à l'application des lois du travail, sont les suivantes :

« Bien que le CFCA se soit prononcé contre le SUTSP, les quatre affaires ont été acceptées par les cours d'appel. Trois de ces appels ont été tranchés en faveur du SUTSP. Bien que ces résultats favorables aient tardé à venir et que cela ait pu avoir causé un certain préjudice au SUTSP, il y a des délais inhérents dans tout recours administratif [...] ».

« À l'évidence, les questions fondamentales de liberté d'association qui sont soulevées dans la communication et les dispositions précises de la LFTSE sont régulièrement examinées et interprétées par l'OIT. En outre, des décisions récentes de la Cour suprême, ainsi que diverses opinions juridiques concernant la situation de la Convention 87 de l'OIT par rapport à la Constitution mexicaine soulèvent des questions qui ne font pas l'objet d'une interprétation claire de la part du BAN. Par conséquent, des consultations plus poussées pourraient aider à mieux comprendre les doctrines juridiques qui sont en litige. »

Dans son rapport, le BAN a recommandé la tenue de consultations ministérielles « afin d'examiner la relation entre d'une part, les traités internationaux, tels que la Convention 87 de l'OIT, et d'autre part, les dispositions constitutionnelles concernant la liberté d'association et la législation du travail du Mexique ainsi que leur effet sur cette législation ».

Consultation ministérielle sur la communication n^o 9601

L'entente conclue après les consultations ministérielles était la suivante :

1. Échanger suffisamment de renseignements publiquement disponibles pour mieux comprendre la législation du travail de chaque pays qui est visé par ces consultations.

2. Chaque BAN fournira à l'autre BAN des renseignements sur la législation du travail qui est visée par l'échange, conformément au paragraphe 1.

3. TLes BAN organiseront une conférence sur la relation qui existe entre les traités internationaux et les dispositions constitutionnelles en vigueur aux États-Unis et au Mexique.

4. Les BAN rendront compte des résultats de l'échange de renseignements et des conférences à leur secrétaire du Travail respectif.

Le 4 juin 1997, le troisième tribunal collégial du travail a conclu que certains éléments de la loi visant les employés fédéraux qui permettent d'établir des monopoles syndicaux violent la liberté d'association garantie par la Constitution.

Les BAN ont organisé une conférence sur la relation entre les traités internationaux et les dispositions constitutionnelles en vigueur aux États-Unis et au Mexique; cette conférence a eu lieu le 4 décembre 1997, à Baltimore (Maryland).

Le 17 décembre 1997, les trois organisations qui avaient présenté la communication originale ont soumis au BAN une demande de réexamen, fondée sur les motifs suivants :

1. Le rapport escamotait plusieurs aspects de la question de l'application de la législation du travail, à savoir que les membres du SUTSP n'ont pas été en mesure de jouir des droits relatifs à la liberté d'association, en contravention de la loi applicable. La loi n'a pas été appliquée de manière efficace. Pour le BAN, l'accès aux tribunaux était assimilable à l'application de la loi.

2. Le BAN n'a pas analysé toutes les répercussions de la nomination de membres de la FSTSE au FCAT, qui devrait être un tribunal impartial.

3. Selon de nouveaux renseignements et de nouveaux faits, bien qu'il ait été enregistré, le SUTSP n'a pas été en mesure de vraiment jouir du droit à la liberté d'association.

Cette communication a été déposée le 11 octobre 1996, auprès du BAN des États-Unis, par trois organismes : les Travailleurs en communication d'Amérique du Nord (TCA), le Syndicat des travailleurs de l'industrie du téléphone de la République du Mexique (STRM) et la Fédération des syndicats d'entreprises de biens et de services du Mexique (FESEB), relativement aux efforts faits pour syndiquer les employés de la société Maxi-Switch.

Il était allégué dans la communication que les salaires payés par la société Maxi-Switch étaient excessivement bas, soit 3 $ par jour. Lorsque la FESEB a commencé sa campagne de syndicalisation, la société a proféré des menaces et a fait de l'intimidation pour convaincre les travailleurs d'abandonner le syndicat, a congédié les militants syndicaux, a fait pression sur d'autres pour qu'ils signent une démission et a signé une « convention de protection » avec un « syndicat fantôme ».

Il était allégué en outre que les employés affiliés à la CTM qui avaient été congédiés après avoir refusé de démissionner, ou qui avaient été contraints de démissionner, avaient porté plainte auprès du CCA. On n'a jamais donné suite à ces plaintes. Lorsque la FESEB a tenté de s'enregistrer, le CCA lui a refusé la reconnaissance syndicale en invoquant que la société avait déjà conclu une convention collective avec un syndicat non identifié.

La FESEB a interjeté appel de la décision du CCA, et le juge de la cour de district a renversé cette décision; toutefois, le CCA n'a pas rendu de nouvelle décision.

Le CCA a refusé de divulguer le nom du syndicat avec lequel la convention collective avait été signée, mais l'on sait qu'il est affilié à la CTM.

Par ailleurs, il était allégué dans la communication que le gouvernement mexicain avait, dans les affaires de cette nature, omis d'assurer l'application de la Constitution, des lois fédérales du travail ainsi que des obligations que lui impose la Convention 87 de l'OIT.

Les auteurs de la communication prétendaient aussi que le gouvernement mexicain avait enfreint les articles 4 et 5 de l'ANACT, car il ne s'était pas assuré que « les instances chargées de conduire ou d'examiner de telles procédures étaient impartiales et indépendantes » et que ses procédures judiciaires étaient « justes, équitables et transparentes ». Ils soutenaient aussi que le représentant gouvernemental qui siégeait au CCA et qui en assurait la présidence était membre de la confédération syndicale rivale, la CTM, dont relevait le « syndicat fantôme ».

D'après les auteurs de la communication, selon des précédents judiciaires, l'existence d'une convention collective n'est pas une raison pour rejeter l'enregistrement d'un autre syndicat, et l'enregistrement a été refusé parce que le président du CCA et le représentant syndical membre du CCA étaient affiliés au syndicat de la CTM, qui a été favorisé. Les auteurs de la communication ont présenté des rapports de recherche indiquant que, dans d'autres CCA au Mexique, un tel favoritisme est monnaie courante.

Les auteurs de la communication estimaient que le congédiement de militants syndicaux était une mesure contraire à la Constitution, au code mexicain du travail et à la Convention 135 de l'OIT. Et le fait que le CCA ait omis d'agir face à ces mesures pendant six à neuf mois constituait une violation de l'obligation que prévoit l'article 3 de l'ANACT, soit « d'assurer l'application efficace, par la mise en œuvre de mesures gouvernementales appropriées [...] telles que l'engagement, en temps opportun, de procédures en vue de l'imposition de sanctions ou de l'obtention de réparations appropriées [...] ». La demande d'enregistrement du syndicat avait été refusée par le CCA en janvier 1995. L'appel du syndicat a été accueilli en mars 1996, mais au mois d'avril de la même année, le CCA a refusé de nouveau de l'enregistrer.

Le 10 décembre 1996, le BAN des États-Unis acceptait d'examiner la communication, estimant qu'elle se rapportait à la liberté d'association et au droit d'organisation, ainsi qu'au défaut de faire en sorte que les tribunaux du travail soient justes, équitables et transparents, et d'assurer l'application efficace de la législation du travail.

Le 4 avril 1997, le CCA rendait public un document indiquant qu'il accordait l'enregistrement demandé par le syndicat plaignant et qu'il régulariserait la procédure dans les causes de congédiement où les intéressés veulent réintégrer leur emploi. Les syndicats plaignants ont alors informé le BAN que leurs objectifs fondamentaux avaient été atteints et que la plainte était retirée.

7. Communication n^o 9701

Cette communication a été soumise au BAN des États-Unis par la Human Rights Watch, l'International Labor Fund et l'Association nationale des avocats démocratiques du Mexique, relativement à une affaire de discrimination fondée sur le sexe; on faisait passer aux femmes un test de grossesse avant de les engager et on congédiait celles qui étaient enceintes.

Il est allégué dans la communication que les employeurs des maquiladoras obligent régulièrement les femmes qui postulent un emploi à vérifier si elles sont enceintes, et certains employeurs congédient les employées enceintes. Les auteurs de la communication soutiennent que ces agissements contreviennent à la loi mexicaine, et que le Mexique omet d'en assurer l'application efficace, ce qui est contraire au paragraphe 3(1) de l'ANACT. Ils soutiennent en outre que cela est incompatible avec le préambule de l'ANACT et les principes relatifs au travail qui sont exposés à l'annexe 1 de l'Accord. Par ailleurs, le Mexique contreviendrait à la Convention 111 de l'OIT, au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ainsi qu'à la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Le BAN du Mexique a déclaré que l'examen de la communication excéderait la portée de l'ANACT, en ce sens qu'elle remet en question la législation mexicaine du travail plutôt que l'application ou l'exécution des lois.

Dans son rapport, le BAN a indiqué que « l'examen était axé sur l'observation et l'application efficace de la législation mexicaine du travail ainsi que sur l'accès aux tribunaux ou autres organismes gouvernementaux compétents par les travailleurs qui se croient victimes de discrimination ».

En réponse au BAN des États-Unis, le BAN du Mexique a déclaré qu'il n'existait, dans la loi mexicaine, aucune interdiction explicite à l'égard de la discrimination exercée avant l'embauche. La loi mexicaine ne traite de discrimination que dans les cas où il existe des relations de travail. Cela a été confirmé par quelques experts juridiques, mais contesté par la Commission des droits de l'homme du district fédéral.

Il a été recommandé au haut responsable du Ministère pour le district fédéral, au président du Tribunal de la justice, au Conseil de la magistrature du district fédéral, ainsi qu'au procureur général du district fédéral de voir à ce que les critères de sélection du personnel, appliqués aux établissements qu'ils dirigent, respectent de manière précise le principe de l'égalité juridique et sociale entre les hommes et les femmes, et n'obligent donc pas les femmes à ne pas être enceintes pour obtenir un emploi, à l'exception des cas où la nature du travail peut représenter un risque pour la santé du fœtus.

La discrimination fondée sur la grossesse après l'embauche est interdite, et les CCA sont autorisés à traiter ces violations comme des congédiements injustifiés. Selon les renseignements soumis au BAN des États-Unis, les CCA traitent régulièrement de tels dossiers et se prononcent en faveur de la travailleuse. Les auteurs de la communication soutiennent que les inspecteurs du travail n'ont pas le pouvoir, l'appui et les ressources nécessaires pour s'acquitter efficacement de leurs responsabilités, et que le bureau de protection des travailleurs est inefficace, car certains procureurs sont inaccessibles et manquent de ressources. Toutefois, les inspecteurs du travail procèdent à un nombre important d'inspections et estiment que la plupart des entreprises des maquiladoras respectent la loi dans une large mesure. Dans les cas où il y a violation, les mesures correctives qui s'imposent sont prises.

Les auteurs de la communication jugent que la discrimination exercée à l'endroit des femmes embauchées va à l'encontre des obligations prévues par les traités internationaux que le Mexique a ratifiés. Quant à savoir si les traités ont préséance ou non sur les lois fédérales, question épineuse, le rapport conclut que « la plupart des juristes mexicains les placent sur un même pied » (ce qui diffère de la conclusion tirée dans le rapport sur la communication n^o 9601).

Les auteurs du rapport ont conclu que l'interprétation de la Convention 111 de l'OIT n'était pas évidente. La Convention interdit de manière générale la discrimination fondée sur le sexe, et la Commission d'experts pour l'application des conventions et des recommandations a indiqué que cela s'applique aux distinctions fondées sur la grossesse. Dans deux affaires, la Commission d'experts a fait part de ses préoccupations au sujet des tests de grossesse que l'on fait passer avant l'embauche. Toutefois, en rendant compte de ces deux affaires, la Commission « a noté avec satisfaction » que le gouvernement en cause avait adopté des mesures interdisant de tels tests. Cependant, comme l'indique le rapport, la Commission d'experts doit encore déterminer si les tests de grossesse constituent une pratique interdite aux termes des dispositions de la Convention. La Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes n'interdit pas expressément ces tests. Dans sa conclusion, « le BAN a dit ne pas être en mesure de trouver de jurisprudence internationale applicable qui affirme expressément que les tests de grossesse sont une pratique interdite aux termes de l'une ou l'autre entente ».

Tous ne s'entendent pas sur la mesure dans laquelle les employeurs procèdent à des tests de grossesse, mais cette question inquiète les organismes gouvernementaux ainsi que les travailleuses. Il est ressorti que les femmes ne faisaient pas confiance à la CCA pour faire respecter leurs droits, et qu'il faudrait qu'elles soient davantage conscientes de la protection que leur accorde la loi, ainsi que des recours prévus.

Le rapport conclut qu' « il serait favorable, relativement aux objectifs de l'ANACT, que l'on clarifie la législation et les pratiques mexicaines au sujet des tests de grossesse avant l'embauche de même que de la discrimination fondée sur la grossesse après l'embauche ».

Les questions qui nécessitaient une consultation sont les suivantes :

1. 1. Les différentes opinions du gouvernement mexicain sur la légalité et l'ampleur des tests de grossesse.

2. T2. Les redressements prévus pour les cas de discrimination fondée sur la grossesse qui surviennent après l'embauche, compte tenu des renseignements fournis par les auteurs de la communication, le manque d'information sur les cas survenus ainsi que les renseignements provenant d'organismes et d'organisations.

À ce jour, il n'y a pas eu de consultations ministérielles.

8. Communication n^o 9702

Cette communication a été présentée au BAN des États-Unis par quatre organismes : le Support Committee for Maquiladora Workers (SCMW), l'International Labor Rights Fund (ILRF), l'Association nationale des avocats démocratiques (ANAD), de même que le Syndicat des travailleurs de l'industrie du métal, de l'acier et du fer et des travailleurs assimilés (STIMAHCS) du Mexique, relativement aux activités de syndicalisation et à la tenue d'un vote à la société Han Young de Mexico S.A. de C.V.

Il est allégué dans cette communication que le gouvernement mexicain a omis d'appliquer la Constitution, diverses dispositions de la loi fédérale sur le travail ainsi que les dispositions des conventions 87 et 98 de l'OIT. Selon la communication, la société aurait congédié, intimidé et battu des militants syndicaux, et menacé par divers moyens les travailleurs qui avaient adhéré au syndicat indépendant. La société a tenté de mettre sur pied un syndicat affilié au PRI. Le CCA a omis de se prononcer sur les dossiers soumis par des travailleurs congédiés. Il a procédé à un vote opposant les deux syndicats en octobre 1997, au cours duquel le CCA et d'autres instances gouvernementales ont usé de divers moyens pour empêcher le syndicat indépendant de remporter la victoire. Par exemple, ils ont accordé le droite de vote à des travailleurs qui n'étaient pas des employés, ont interdit que des observateurs vérifient l'admissibilité de ceux qui votaient ou surveillent le décompte des bulletins et ont omis d'annoncer les résultats du vote. Les deux syndicats ont contesté le vote.

En décembre 1997, les représentants des deux syndicats ont rencontré les responsables de l'administration du comté de Baja et ont convenu de tenir un vote administratif exécutoire. Après avoir remporté le vote par quatre voix, le STIMAHC a informé le BAN des États-Unis que la plainte avait été réglée, et qu'il la retirait. Toutefois, d'autres auteurs de communications n'ont pas considéré que leurs plaintes avaient été réglées, et le BAN des États-Unis a poursuivi son examen de la situation.

Le BAN des États-Unis a accepté d'examiner la communication, et une audience a eu lieu le 18 février 1998, à San Diego.

9. Communication n^o 9703

Cette communication a été déposée auprès du BAN des États-Unis par sept syndicats des États-Unis et du Canada, appuyés par 24 syndicats mexicains et organismes d'intérêt public des États-Unis et du Mexique.

Il est allégué dans cette communication que des travailleurs de l'usine de la société Echlin inc., à Ciudad de los Reyes, qui avaient participé de près à l'établissement d'un syndicat indépendant, opposé au syndicat en place (le CTM), ont été la cible d'actes d'intimidation, de surveillance, d'agressions physiques, de charges de travail accrues et de congédiements. La veille d'un scrutin de représentation, la police judiciaire a livré des armes à l'usine et, le jour du scrutin, 170 hommes armés de bâtons, de chaînes, de barres et de tiges de cuivre sont entrés dans l'usine, ont intimidé et battu des travailleurs et ont empêché les travailleurs qui soutenaient les syndicats indépendants de voter. Des représentants du syndicat opposant, le CTM, ont envahi la salle de vote où les travailleurs ont été contraints de dire à voix haute pour qui ils voteraient. Les représentants du CTM ont déclaré aux travailleurs que s'ils ne votaient pas pour leur syndicat, ils ne sortiraient pas vivants de la pièce, et les femmes ont été menacées de viol. Et il y a eu diverses autres irrégularités au moment du vote.

Le CCA a refusé de suspendre le scrutin et a reconnu les résultats sans faire référence à ces mesures de représailles, de sorte que le CTM demeure le représentant accrédité.

Un grand nombre des travailleurs renvoyés ont refusé d'accepter une indemnité de cessation d'emploi et ont demandé au CCA d'être réintégrés. La société a reçu l'ordre de réintégrer dix travailleurs, mais elle a interdit à ces derniers de se présenter à l'usine. Ils se sont fait dire que le CTM insistait sur le fait qu'étant donné qu'ils avaient voté en faveur du syndicat indépendant, on ne devrait pas leur permettre de travailler. Ils ont donc été renvoyés de nouveau. D'autres travailleurs ont connu un sort analogue.

Il est allégué dans la communication que les agissements de la société et du CTM ont privé les travailleurs de leur droit à la liberté d'association, ce qui est contraire à la Constitution, à la législation fédérale du travail et aux conventions ratifiées de l'OIT. Les auteurs de la communication indiquent expressément que le Mexique a omis d'appliquer la Convention 87 de l'OIT, et la Constitution mexicaine : 1) en acceptant la tenue d'un scrutin dans une atmosphère d'intimidation, 2) en obligeant les travailleurs, dans cette atmosphère, à voter de vive voix, 3) en permettant la manipulation du scrutin, 4) en autorisant l'employeur à influencer l'issue du scrutin par le recours à des congédiements discriminatoires, et par le refus de réintégrer les personnes congédiées avant l'élection.

En outre, il est indiqué dans la communication que le CCA n'a pas fait respecter l'ordre de réintégration des travailleurs renvoyés pour activités syndicales qu'il avait donné, de sorte que les travailleurs à qui il était interdit de réintégrer leur emploi ou ceux qui ont été renvoyés de nouveau n'avaient plus aucun recours.

De plus, il est allégué dans la communication que le Mexique a omis de voir à ce que ses citoyens aient accès à des tribunaux impartiaux et, par ailleurs, d'appliquer ses lois en matière de santé et de sécurité.

Une audience a été tenue à Washington le 23 mars, mais aucun rapport à ce sujet n'a été rendu public. Nous ne sommes donc pas en mesure d'évaluer la communication de quelque façon que ce soit.

C. Observations générales sur les communications

1. Les rapports d'examen du BAN des États-Unis énoncent souvent le but de l'examen en ces termes :

   « Recueillir des informations afin d'aider les BAN à mieux comprendre comment s'y prend le gouvernement du Mexique pour favoriser l'observation et l'application efficace de sa législation du travail au moyen de mesures gouvernementales appropriées, ainsi que l'exige l'article 3 de l'ANACT, et de pouvoir rendre compte publiquement de la situation ».

   Le processus de présentation des communications a largement contribué à atteindre cet objectif. Les audiences et les rapports publiés ont permis de recueillir des données concrètes sur les règles et les procédures de fond, ainsi que sur leur application dans la pratique. Les enquêtes et les études qu'a effectuées le BAN sur la législation du travail et les procédures pertinentes, dans le cadre de l'examen des communications, ont permis de mieux comprendre les principes, les structures et les procédures de nature générale que comporte la législation du travail du pays en cause. Les études qu'il a été convenu d'effectuer au cours des consultations ministérielles, comme l'étude sur les lois régissant les fermetures d'usines, ont été une source précieuse d'éléments de comparaison sur la façon dont la législation traite ce problème dans les trois pays. En outre, les conférences et colloques portant sur diverses questions juridiques ont permis au public de mieux saisir la situation.

   Il convient toutefois de signaler deux réserves. Premièrement, les enquêtes et les rapports ne semblent pas donner lieu à une analyse exhaustive et approfondie des problèmes juridiques précis que soulèvent les communications, mais se limitent à exposer les différents points de vue. C'est le cas en ce qui concerne certains problèmes juridiques cruciaux, comme les monopoles syndicaux, les démissions forcées et les fermetures d'usines. L'analyse de la question des tests de grossesse, dans le rapport portant sur la communication no 9701, fait exception à cet égard.

   Deuxièmement, étant donné que toutes les communications, sauf une, ont été déposées auprès du BAN des États-Unis et traitaient de situations survenues au Mexique, le BAN des États-Unis a appris beaucoup sur la législation mexicaine; toutefois, les BAN du Mexique et du Canada n'ont pas été exposés de la même façon à la législation du travail et aux pratiques connexes qui sont en vigueur aux États-Unis, non plus que les BAN du Mexique et des États-Unis ont été exposés à la législation du travail et aux pratiques connexes qui ont cours au Canada.

2. Le processus de présentation de communications est ambigu et suscite de fausses attentes quant à sa raison d'être. Il prend la forme d'une enquête menée sur un cas précis, dans lequel il est allégué qu'un employeur a enfreint des lois du travail bien précises, que les droits de certains travailleurs ont été violés, et que des organismes gouvernementaux ont omis d'appliquer la loi. Le processus comporte habituellement une plainte, une enquête, une audience publique (c'est du moins ce qui se fait aux États-Unis), ainsi qu'un rapport public assorti de conclusions. Bien qu'il soit déclaré qu'il ne s'agit pas d'une audience de nature antagoniste, les auteurs des communications s'attendent à ce que les cas soient tranchés et à ce que les torts allégués soient redressés.

   Cette perception du processus est renforcée par la position apparente du BAN selon laquelle, si les violations alléguées sont réglées ou ne sont pas prouvées, cela signifie que le problème n'existe plus. Dans le cas des communications ^os 940001 et 940002, le rapport laissait entendre que la signature forcée des formulaires de démission excluait de l'affaire les personnes congédiées, et ne recommandait pas la tenue de consultations ministérielles. En ce qui concerne la communication no 9602, il n'a pas été recommandé dans le rapport que l'on tienne des consultations ministérielles sur le manque apparent d'impartialité du CFCA, car le syndicat avait obtenu en fin de compte réparation devant les tribunaux et la composition du CFCA n'avait pas influé sur l'issue finale.

   D'après le BAN des États-Unis, le processus de présentation de communications a pour objectif principal de « permettre de déterminer si le Mexique applique sa législation nationale du travail, et de rendre compte de la situation ». Toutefois, l'audience est décrite comme un « outil de collecte d'information » et non comme un « processus visant à recueillir des informations sur l'entreprise ou ses pratiques ». L'incohérence du raisonnement est troublante. Pour déterminer si les lois du travail sont appliquées, il faut procéder à une enquête et recueillir des renseignements afin de savoir s'il y a violation de la loi et si la violation en question a été rectifiée sur le plan juridique. Il faut donc nécessairement que la procédure revête un caractère d'adjudication, même si le BAN n'est investi d'aucun pouvoir de réparation. Toutefois, selon le BAN, sa fonction consiste « à mieux comprendre les moyens pris pour appliquer la législation du travail du Mexique et les pratiques connexes, ainsi qu'à rendre compte publiquement de la situation ».

   Les attentes créées ont contribué à un certain désillusionnement à l'égard du processus, surtout aux États-Unis, de la part de certains syndicats, groupes et particuliers, comme l'illustre le retrait de la communication no 960004 par le syndicat. Après l'enquête sur les pratiques illégales d'un employeur, ainsi que sur le défaut de la loi de prévoir des recours, le BAN n'offre aucune réparation aux travailleurs.

3. Le processus de présentation des communications a pour objectif ultime de cerner et de décrire les pratiques et les résultats juridiques systématiques, et ce au moyen d'une enquête sur des cas précis. Lorsqu'il s'avère que les droits prévus par la loi ne sont pas protégés à cause de l'omission systématique d'appliquer la loi, l'objectif premier est d'obtenir la correction de ces lacunes. Les recommandations du BAN et les consultations ministérielles devraient être axées sur cet objectif. Cependant, il n'y a aucune raison déterminante qui permette au BAN ou aux ministres de ne pas se soucier du sort des gens et des syndicats qui ont servi d'exemples, souvent à leurs risques et périls. On pourrait, à tout le moins, recommander que la rectification des lacunes systématiques commence par eux. Cela éclaircirait en partie l'ambiguïté qui est cause de désillusionnement.

4. Il existe une autre ambiguïté, ancrée elle aussi dans les dispositions de l'ANACT. Selon l'article premier, l'Accord a pour objectifs de : a) « améliorer les conditions de travail et le niveau de vie sur le territoire de chacune des parties », b) « faire prévaloir, dans toute la mesure du possible, les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 ». Toutefois, l'article 3 indique que les obligations de chaque partie consistent à « promouvoir l'observation de sa législation du travail et en assurer l'application efficace ».

   Au moment d'accepter d'examiner des communications, le BAN des États-Unis indique souvent que l'examen favorisera la réalisation des objectifs de l'ANACT qui sont exposés à l'article 1, dont celui qui vise à « faire prévaloir, dans toute la mesure du possible, les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1 ». Parallèlement, il est précisé dans les rapports que l'examen était axé sur l'observation et la sanction effective des lois du travail qui protègent les travailleurs. Le BAN des États-Unis a déclaré à maintes reprises que l'examen et le rapport public avaient pour but de déterminer si le Mexique applique ses lois du travail. De fait, les rapports se limitent généralement à cela; en effet, il n'y est aucunement question de déterminer si les lois du travail du Mexique ou des États-Unis pourraient mieux promouvoir les principes relatifs au travail qui sont énoncés à l'annexe 1 dont il est fait abstraction dans une large mesure.

5. Les recommandations et les ententes découlant des consultations ministérielles ont mis l'accent sur l'étude, les échanges et l'éducation, et non sur la prise de mesures correctives. Dans la communication no 940003, il était question de congédiements pour activités syndicales, de l'ingérence de l'employeur dans le scrutin de représentation, de la violence policière lors d'un arrêt de travail, et du refus d'accréditer un syndicat. La recommandation du BAN s'est limitée à l'examen plus approfondi des rouages du processus d'accréditation syndicale. L'entente découlant des consultations ministérielles ne prévoyait qu'un programme de travail conjoint de sensibilisation du public, une étude par des experts indépendants sur la législation mexicaine en matière d'enregistrement et une réunion entre des fonctionnaires du ministère mexicain du Travail et des représentants du syndicat que l'on avait refusé d'enregistrer.

   Dans la communication no 9501, le point en litige était la fermeture soudaine d'une usine juste avant la tenue d'un scrutin de représentation. Selon l'entente découlant des consultations ministérielles, le secrétaire américain du Travail devait tenir son homologue mexicain au courant de l'évolution de la situation, le Secrétariat devait procéder à une étude trinationale sur la fermeture soudaine d'usines, et une tribune publique devait être organisée à San Francisco.

   Dans la communication no 9601, les points en litige étaient le refus d'enregistrer un syndicat fondé sur la disposition relative au monopole syndical, et le parti pris du CFCA. Le BAN a recommandé l'examen de la relation existant entre les traités, d'une part, et la Constitution et les lois du travail du Mexique, d'autre part. L'entente découlant des consultations ministérielles prévoyait que le BAN des États-Unis et celui du Mexique échangeraient de l'information, se communiqueraient des renseignements sur les lois du travail pertinentes et organiseraient une conférence sur le lien entre les traités et les dispositions constitutionnelles en vigueur dans les deux pays.

   Dans la communication no 9701, qui portait sur la discrimination fondée sur la grossesse, les consultations ministérielles recommandées par le BAN devaient avoir pour objet de déterminer l'envergure des mécanismes de protection contre la discrimination fondée sur la grossesse, mécanismes prévus dans la législation mexicaine du travail, et dans quelle mesure la législation était appliquée de manière efficace. Il a été convenu de procéder à des consultations ministérielles, mais nous ne disposons d'aucun renseignement sur les résultats obtenus.

   Il n'y a pas eu de recommandation ni d'entente à l'effet qu'un secrétaire ou un ministre devrait prendre des mesures, officielles ou non officielles, en vue de remédier à toute violation de la loi, de rectifier toute mesure prise par des organismes gouvernementaux, de modifier des procédures ou de faire des démarches en vue de changer une loi. Il n'y a pas eu non plus de recommandation ni d'entente visant à promouvoir les principes relatifs au travail énoncés à l'annexe 1, conformément aux articles 1 et 2 de l'ANACT.

6. Les recommandations et les ententes découlant des consultations n'ont jamais traité des allégations répétées touchant les longs délais, le manque d'impartialité et l'absence de procédures équitables et transparentes. Selon un certain nombre de communications, les travailleurs ont renoncé à leurs droits légaux afin d'obtenir une indemnité de cessation d'emploi en raison des délais de traitement aux CCA, alors que d'autres recours modestes sont devenus inutiles à cause de retards inexpliqués. La violation possible de l'article 5 n'a même pas été examinée. Dans son rapport sur la communication no 9601, le BAN des États-Unis a déclaré que la composition du CFCA « donnait une impression de partialité »; toutefois, aucune mesure corrective n'a été recommandée.

   Selon l'article 5 de l'ANACT, lorsque des questions de nature procédurale sont en cause, le BAN n'a pas à se limiter à déterminer si la législation nationale a été respectée. L'article 5 expose une série de garanties procédurales qui constituent des obligations explicites auxquelles la législation nationale doit se conformer. Ce caractère distinctif des garanties procédurales exposées à l'article 5 n'a jamais été explicitement reconnu dans les rapports des BAN.

7. Dans les premiers cas examinés, le BAN des États-Unis a omis d'étudier dans ses rapports la pertinence des traités relativement à la législation mexicaine. Dans les communications no 940002 et no 94003, la violation de la Convention 87 de l'OIT, qui protège la liberté d'association, a été expressément alléguée. À l'époque, il y avait déjà plus de dix ans que l'OIT faisait des travaux au sujet des dispositions relatives au monopole syndical concernant les employés fédéraux dans la législation mexicaine fédérale, travaux qui permettaient de conclure que le refus du CCA d'enregistrer le syndicat indépendant constituait une violation de la Convention 87. En outre, dans les communications no 940001, no 940002 et no 940003, on aurait pu juger que les démissions forcées contrevenaient à la Convention 87. Dans aucun de ces rapports a-t-on analysé si de tels agissements enfreignaient cette convention de l'OIT.

   Dans des communications subséquentes, no 9601 et no 9701, la pertinence des traités, et plus particulièrement des conventions 87 et 111 de l'OIT, a été analysée. Dans son rapport sur la communication no 9601, le BAN a explicitement reconnu que l'OIT avait systématiquement conclu que le fait d'établir ou de soutenir des monopoles syndicaux était incompatible avec les dispositions de la Convention 87, et il a expliqué que depuis 15 ans, le Mexique omettait de se conformer aux décisions de la Commission d'experts de l'OIT. Toutefois, en raison d'une certaine incertitude quant à l'effet des traités sur la législation mexicaine, le BAN n'a pas conclu que le Mexique omettait de se conformer aux dispositions de la Convention 87.

   En ce qui concerne la communication no 9701, les auteurs du rapport public ont admis que la Convention 111 conférait une protection générale contre la discrimination fondée sur le sexe, et ont tenu compte des préoccupations de la Commission d'experts au sujet des tests de grossesse préalables à l'embauche. Toutefois, étant donné qu'aucune décision de la Commission d'experts n'a explicitement précisé que les tests préalables à l'embauche violaient la Convention 111, les auteurs du rapport ont refusé de conclure que la loi mexicaine qui permettait de procéder à de tels tests contrevenait à la convention de l'OIT ou à tout autre traité.

8. Les raisons pour lesquelles il n'y a pas eu davantage de communications ne sont pas claires. Les affaires avaient été numérotées au départ, en fonction du fait qu'il pourrait y en avoir des milliers par année (p. ex., n^o 940001). Toutefois, en quatre ans, seules dix communications ont été acceptées pour fins d'examen. Toutes, sauf une, avaient trait à des situations survenues au Mexique, et aucune au Canada. Il est difficile de croire que cela représente même une petite partie des plaintes éventuelles dans l'un des trois pays.

   Il est possible que l'existence du processus ne soit pas largement connue, mais il est évident que les syndicats et les organismes d'intérêt public sont au courant de son existence et s'en sont prévalus. Autre explication plausible, on considère peut-être qu'il s'agit d'une procédure futile, car elle n'offre aucun redressement aux personnes lésées. La procédure n'a pas non plus mené à des changements importants dans la loi, dans l'application de la loi ou dans les tribunaux chargés de la faire appliquer. Une troisième explication serait que les syndicats qui s'opposaient à l'ALENA et à l'ANACT ne veulent pas légitimer ces accords en se prévalant de la procédure.

9. Les dispositions des articles 23 à 26 au sujet des comités évaluatifs d'experts et du renvoi éventuel d'une affaire à un groupe spécial arbitral n'ont pas été appliquées. Selon le paragraphe 23(2), on peut analyser « les pratiques systématiques de chacune des parties concernant l'application de ses normes touchant la santé et la sécurité au travail ou de ses autres normes techniques du travail ». Les « normes techniques du travail » désignent les lois du travail autres que celles qui se rapportent à la liberté d'association, au droit d'organisation, au droit à la négociation collective ainsi qu'au droit de grève. Cependant, la procédure ne peut être invoquée que dans les cas où une affaire n'a pas été réglée par voie de consultations ministérielles. Une seule communication (9701), alléguant qu'il y a eu discrimination fondée sur le sexe en raison de tests exigés avant l'embauche, aurait pu être soumise à un CEE, mais il n'y a pas encore eu de consultations ministérielles. Même dans les autres communications, il n'y a pas eu défaut d'acceptation à l'échelon ministériel.

   Voilà qui nous amène encore plus à nous demander pourquoi aucune autre communication n'a été présentée au sujet des « normes techniques du travail », et plus particulièrement de la santé et la sécurité au travail, du travail des enfants ou du salaire minimum. Il existe de nombreux exemples démontrant des manquements systématiques à l'égard de l'application de ces lois aux États-Unis et au Mexique, et ces questions étaient d'ailleurs au nombre des problèmes qu'ont fait valoir les syndicats aux États-Unis lesquels militaient en faveur d'un accord parallèle en matière de travail. En outre, l'intervention d'un comité évaluatif d'experts (CEE) dans ces affaires peut aboutir à l'arbitrage ainsi qu'à un plan d'action et à des sanctions pécuniaires. Dans ces affaires, il existe un mécanisme d'exécution.

   De telles violations ont été alléguées dans certaines communications, mais il semble que les parties qui ont porté les accusations n'aient pas insisté et que le BAN les ait mises de côté. Même si aucune communication sur ces questions n'est présentée par des parties à titre privé, le BAN pourrait procéder à des études, et n'importe quel secrétaire ou ministre du Travail pourrait demander la tenue de consultations. Or, aucune démarche en ce sens n'a été faite par un secrétaire ou un ministre, même s'il semble qu'au Mexique et aux États-Unis, ces problèmes soient sérieux et que le secrétaire du Travail de chacun des deux pays veuille que l'on applique de manière plus stricte la loi dans son propre pays comme dans l'autre.

   On pourrait penser que l'intervention des CEE ne permettrait pas d'opérer des changements à ces chapitres, car le défaut d'exécution est fort répandu dans les deux pays et ne peut être corrigé sans apporter des modifications d'envergure aux structures gouvernementales et sans accroître les ressources budgétaires. Mais le fait d'informer le public de la situation et d'expliquer le problème commun pourrait être un premier pas dans la bonne direction.

10. Depuis les premières communications, des changements pertinents ont été apportés à la législation mexicaine, encore qu'il soit difficile de déterminer quel rôle le processus a joué jusqu'à ici. À la suite du rapport sur les communications n^os 940002 et 940003, où il était question du refus d'enregistrer plus d'un syndicat dans un lieu de travail, la Cour suprême du Mexique, dans deux décisions unanimes, a jugé inconstitutionnelles deux lois d'État interdisant la présence de plus d'un syndicat dans un lieu de travail.

    Cette décision a probablement amené le CCA, dans l'affaire Maxi-Switch (communication n^o 9602), à enregistrer le syndicat et à s'engager à normaliser la procédure dans les affaires de congédiement, peu avant l'audience prévue, ce qui a incité le syndicat à retirer sa plainte et à annuler l'audience.

11. Le processus de présentation de communications semble se préciser davantage, en partie parce que les auteurs des communications en sont venus à mieux le comprendre. Les plaintes les plus récentes insistent moins sur le fait qu'un employeur a enfreint la loi, et portent plutôt sur les manquements allégués du CCA ou d'autres fonctionnaires de l'État relativement à l'application de la loi, ainsi que sur le manque apparent d'impartialité des CCA.

    Parallèlement, dans leurs rapports, les BAN ont commencé à reconnaître la pertinence possible de traités tels que la Convention 87 de l'OIT, ratifiée par le Mexique, qui comportent d'importantes dispositions qui protègent les droits des travailleurs.

    La communication la plus récente (no 9703) a été déposée au nom de sept syndicats et autres organismes et elle bénéficie de l'appui de 24 autres syndicats et organismes du Canada, des États-Unis et du Mexique dont le syndicat qui a retiré la communication no 940004 en critiquant vertement le processus. Il s'agit peut-être là d'un signe avant-coureur d'une plus grande confiance envers le processus, qu'on jugerait utile pour favoriser la réalisation des objectifs de l'ANACT.