Section II - Coopération et recherche

À cela s'ajoute un autre type de coopération, plus précis celui-là, énoncé à l'alinéa d) de l'article premier de l'Accord; il s'agit de favoriser la réalisation d'« études conjointes afin de contribuer à une meilleure compréhension mutuelle des lois et institutions régissant le travail sur le territoire de chacune des parties ». L'exécution de ces études est prévue au paragraphe 11(2), lequel précise qu'il s'agira de colloques, de séances de formation, de groupes de travail et de conférences, de projets de recherche conjoints, d'une assistance technique et de tout autre moyen dont les parties pourront convenir. Il sera question, dans la présente section, de cette seconde forme de coopération. Il convient toutefois de noter qu'après une lecture attentive des dispositions de l'Accord, il faut conclure que les projets de recherche et les études sectorielles sont les seules activités qui peuvent être exécutées conjointement, comme en fait foi l'alinéa 11(2)b).

Dans le but de garantir la réalisation d'activités énoncées dans ses objectifs, l'Accord a prévu l'établissement de la Commission de coopération dans le domaine du travail, laquelle se compose du Conseil ministériel, qui réunit les secrétaires du Travail du Mexique et des États-Unis et le ministre du Travail du Canada, ainsi que d'un Secrétariat. Au nombre des fonctions du Conseil ministériel figurent la détermination des priorités en vue de l'élaboration de mesures de coopération, de même que l'approbation des rapports et études établis par le Secrétariat, des experts indépendants et des groupes de travail, qui doivent être publiés par la suite.

L'article 11 de l'Accord énumère 16 domaines dans lesquels le Conseil ministériel peut favoriser la réalisation d'activités coopératives entre les parties³. Ces activités, à mesure qu'elles font l'objet de rapports du Secrétariat, sont classées sous trois grandes rubriques : a) la santé et la sécurité au travail; b) l'emploi et la formation de la main-d'œuvre; c) la législation du travail et les droits des travailleurs. L'article 11 autorise également le Conseil à définir d'autres domaines, si les parties sont d'accord. En outre, aux termes du paragraphe 13(2), il incombe au directeur exécutif du Secrétariat de soumettre annuellement au Conseil un plan de travail et un budget comportant des dispositions précises sur les activités coopératives. Enfin, l'article 14 confère au Secrétariat deux types de responsabilités. En premier lieu, on retrouve la préparation de rapports circonstanciels périodiques, fondés sur les renseignements disponibles au public dans chacun des États membres, et concernant : a) les lois et les procédures administratives en matière de travail; b) les tendances et les stratégies administratives se rapportant à la mise en œuvre et à l'application des lois du travail; c) les conditions du marché du travail, telles que le taux d'emploi, les salaires moyens et la productivité des travailleurs; d) les questions relatives au développement des ressources humaines, comme les programmes de formation et d'adaptation de la main-d'œuvre. Deuxièmement, il incombe au Secrétariat de préparer des études sur toute question que le Conseil peut lui soumettre. L'article 14 précise qu'à moins d'une décision contraire du Conseil, tous les rapports et toutes les études doivent être rendus publics 45 jours après que le Conseil les ait approuvés.

Selon l'article 16, les bureaux administratifs nationaux (BAN) remplissent deux grandes fonctions qui consistent à faire la liaison et à produire des données. Leurs fonctions de liaison interne visent les organismes gouvernementaux et les milieux syndicaux et patronaux de chaque partie; les activités externes visent le Secrétariat, les autres BAN et les comités d'experts. Pour ce qui est des renseignements, l'article 16 oblige les BAN à fournir les données dont ont besoin le Secrétariat, les comités d'experts et les BAN des autres pays dans l'exercice de leurs fonctions respectives.

A. Activités coopératives

Les activités coopératives ont été réalisées conformément à deux lignes directrices fondamentales : celles qui sont accomplies, soit conjointement soit individuellement par les BAN, et celles que le Conseil assigne directement au Secrétariat. Lorsque nous avons tenu notre première réunion au siège du Secrétariat, à Dallas (Texas), ce dernier ne disposait pas de toutes les données de base sur les activités coopératives mises en œuvre dans le cadre de l'ANACT, surtout sur les activités réalisées par les BAN. La situation était attribuable en partie au fait que les BAN, en particulier ceux du Mexique et des États-Unis, avaient été créés avant que le Secrétariat n'entreprenne ses activités en septembre 1995. Depuis, le coordonnateur des activités de coopération internationale du Secrétariat a fait des efforts considérables pour corriger certaines de ces lacunes. Les renseignements que les BAN ont recueillis par la suite ont donc servi de fondement à la présente évaluation. Cependant, il faut dire aussi que, comme ces données sont en réalité provisoires, elles doivent être dûment documentées.

Comme l'illustre le tableau I, la plupart des activités coopératives ont été réalisées par les BAN de différentes façons, soit individuellement ou soit conjointement, qu'il s'agisse de réunions, de cours et de séminaires de petite envergure ou de la planification de conférences annuelles. Il vaut la peine de signaler qu'une bonne partie de ces activités ont eu lieu en 1994, et que leur nombre a diminué de près de moitié l'année suivante.

Comme on peut le voir au tableau II, la concentration d'activités en 1994 est liée au fait que le travail exceptionnel du BAN du Mexique (13 activités sur 17) ne s'est pas maintenu au cours des années subséquentes. La baisse a probablement été occasionnée par la politique interne d'une nouvelle administration fédérale ainsi que par la crise économique qui est survenue en 1995 - laquelle, par ricochet, a eu une incidence sur le rendement. En revanche, les BAN des États-Unis et du Canada sont parvenus à maintenir un rythme constant. Les activités de coopération trinationales, et les activités organisées par le Secrétariat de la Commission sont concentrées en 1997, soit la dernière année sur laquelle porte la présente évaluation.

Le tableau III répartit les activités en fonction de leur type. Bien que la confusion entourant l'utilisation de la terminologie pendant les quatre dernières années ait rendu difficile l'établissement de catégories visant à définir clairement les divers domaines, il ressort néanmoins du tableau que les différents types d'activités sont relativement bien équilibrés par rapport aux exigences des parties et aux besoins précis de l'Accord dans son ensemble. En fait, les cours et les colloques, qui représentent la majorité des activités, ont surtout eu lieu au cours de la première année. De pair avec la croissance graduelle et constante du nombre d'ateliers, l'élément qui précède démontre que le besoin de comprendre les particularités des lois nationales du travail, ainsi que la situation économique et sociale de chaque pays, a largement contribué à déterminer les sujets abordés et le type d'activités organisées au cours des deux premières années. La concentration de conférences annuelles, ou d'activités réunissant de nombreux participants, vers la seconde moitié de la période de quatre ans, témoigne d'une meilleure compréhension des questions liées à la coopération.

Néanmoins, la lacune la plus importante concerne le peu de cas qui est fait des contributions des participants aux activités spécialisées. Sur les neuf colloques qui ont été tenus au cours des quatre années, deux seulement ont mené à la publication de rapports, tandis que le reste n'a donné lieu qu'à des sommaires dans les bulletins publiés par le Secrétariat. Pour ce qui est des ateliers, la situation est la même : aucun des sept ateliers qui ont été organisés durant la période de quatre ans n'a donné lieu à une publication spéciale, malgré l'importance du sujet : la législation et les pratiques en matière de travail, les questions d'équité en milieu de travail, l'apprentissage continu et le perfectionnement, les programmes de sécurité du revenu, les tendances et les indicateurs de productivité, le droit d'organisation et la liberté d'association, ainsi que la législation du travail et la liberté d'association.

Si l'on tient compte du fait qu'un effort a été fait récemment pour résumer les renseignements recueillis grâce à ce type d'activités, l'examen des archives du Secrétariat révèle clairement que l'information découlant des activités organisées par les trois BAN et par le Secrétariat circule mal. Ce dernier devrait donc réunir tous les renseignements voulus, susceptibles d'éclairer la teneur et l'orientation des politiques en matière de publications soumises au Conseil ministériel.

Le tableau III attire aussi notre attention sur la tendance à substituer aux cours, colloques et ateliers, des séances (intergouvernementales, ou entre les gouvernements et d'autres secteurs intéressés, dont le milieu universitaire) et des conférences annuelles. S'il est vrai, néanmoins, que de telles séances et conférences résultent peut-être du suivi donné aux questions soulevées lors des cours, des colloques et des ateliers, il ne faudrait tout de même pas négliger ces activités dans la politique générale de mise en œuvre de l'Accord. Il ne fait aucun doute que les conférences intensifient la publicité entourant les activités qui découlent de l'ANACT ainsi que la participation à ces activités.

Conformément aux règles énoncées dans l'Accord, les BAN sont chargés d'une grande partie des activités qui s'inscrivent dans la catégorie générale de la coopération. Toutefois, des questions d'intérêt national sont inévitablement soulevées dans un tel contexte. Le tableau IV présente les renseignements que le Secrétariat a recueillis dans les trois grands domaines sur lesquels portent ses rapports depuis 1995 : a) la santé et la sécurité au travail, b) l'emploi et la formation de la main-d'œuvre; c) la législation du travail et les droits des travailleurs. Le tableau fait clairement ressortir les intérêts suivants : le Mexique s'est particulièrement soucié des questions liées à la santé et à la sécurité des travailleurs, mais s'est aussi intéressé, de pair avec le Canada et le Secrétariat, à l'emploi et à la formation des travailleurs. Cependant, le BAN des États-Unis s'est peu attardé sur ces questions et a eu tendance à accorder la priorité à la législation du travail et aux droits des travailleurs. Cette situation découle sans aucun doute du fait que toutes les communications du public examinées par le BAN des États-Unis se rangeaient dans cette catégorie.

Il est difficile d'évaluer l'effet des activités qu'organisent les BAN. Le tableau V présente les renseignements que le Secrétariat a recueillis, et montre la prédominance des activités de moyenne envergure (de 16 à 50 participants) et de grande envergure (51 participants ou plus). Le Mexique a joué un rôle exceptionnel dans l'organisation des activités de moyenne envergure, surtout en 1994, et comme la plupart de ces activités réunissaient des spécialistes et un auditoire, il est clair que l'on s'intéresse à la diffusion de normes et de renseignements liés au domaine du travail. La prédominance des activités de grande envergure (conférences) en 1997, la rareté des activités de petite envergure, et l'absence d'activités de moyenne envergure au cours de la même année, sont le reflet de travaux complémentaires des travaux antérieurs qui ont été effectués et qui portaient sur différents sujets.

Pour sa part, le Secrétariat a mis sur pied, en 1997, un groupe de travail sur l'indemnisation des travailleurs transfrontaliers. C'est en fait la première fois que le Secrétariat s'occupait d'une question qui lui avait été soumise directement par le public des trois pays (en l'occurrence, les administrateurs provinciaux ou d'État des régimes d'indemnisation des travailleurs).

B. Publications et publicité

En résumé, on peut formuler plusieurs observations générales en fonction de ce qui précède. Tout d'abord, il convient de faire ressortir les lacunes au chapitre de la circulation des renseignements entre les BAN et le Secrétariat. Selon l'Accord, l'une des responsabilités du Secrétariat consiste à mettre à jour la liste des questions traitées et des activités organisées par les BAN de manière à compléter les activités coopératives et la publication de normes que prévoient l'Accord, ainsi que les lois et pratiques des parties en matière de travail. L'amélioration de la communication, pour faire en sorte qu'elle soit constante, est l'une des premières recommandations de cette section de notre évaluation. Il convient de noter, toutefois, que les efforts faits par le Secrétariat pour mettre à jour les renseignements depuis les quatre dernières années sont de bonne augure.

Cette première observation donne lieu à une seconde. Si l'un des objectifs principaux de l'Accord consiste à mieux faire comprendre les lois et pratiques des parties en matière de travail, il est clair néanmoins que cet objectif n'a été atteint qu'en partie. En fait, la plupart des renseignements découlant des différentes activités n'étaient disponibles que pour les participants aux activités. Les exposés, les conclusions et les comptes rendus sont restés dans les archives des BAN qui organisaient les activités et, même si le Secrétariat avait commencé à publier un bulletin, l'information n'a jamais rejoint un vaste public. Il y a toutefois une exception digne de mention, à savoir la publication par le Secrétariat, sous forme de livre, des exposés présentés à l'occasion du Colloque nord-américain sur les revenus et la productivité en 1997. Nous recommanderions, en deuxième lieu, que le Secrétariat s'inspire de l'information colligée lors d'activités antérieures pour réaliser des projets de recherche.

Enfin, notons que même si les études générales et les colloques réalisés par les trois pays permettent aux parties de mieux se connaître, ces études sont, à certains égards, vagues et ambiguës et ne permettent pas au public de bien comprendre comment elles s'appliquent dans des situations concrètes.

C. Projets de recherche

À titre de membres de l'équipe d'évaluation, nous avons pu consulter les archives et les rapports du Secrétariat. Nous avons donc pu établir qu'à partir de 1995, juste après son inauguration, le Secrétariat a entrepris des études dans le domaine du travail.

Trois de ces études découlaient du plan de travail initial. La première, intitulée Les marchés du travail en Amérique du Nord - Profil comparatif, est une analyse comparative importante des statistiques sur le travail dans les trois pays. On y décrit les principales tendances liées à des aspects importants comme l'emploi, les heures de travail, le chômage, la syndicalisation, les salaires, la productivité, la répartition du revenu et les avantages sociaux.

L'étude suivante, un rapport préliminaire présenté au Conseil ministériel, porte sur les lois régissant le travail et les relations industrielles au Canada, aux États-Unis et au Mexique. Ce rapport décrit et analyse les lois du travail des trois pays touchant les trois premiers principes de l'Accord : la liberté d'association, le droit de négociation collective et le droit de grève. Publié en décembre 1996, ce rapport sert aussi de fondement à une étude plus complète que mène présentement le Secrétariat.

Une troisième étude, qui s'intitule Les pratiques courantes et de pointe dans l'industrie du vêtement en Amérique du Nord, devrait être présentée au Conseil au cours de l'année 1998. Cette étude a été conçue en fonction des principes de base de l'ANACT, et part de l'idée selon laquelle « la protection des droits fondamentaux des travailleurs amènera les entreprises à adopter des stratégies concurrentielles axées sur une productivité élevée ».

À la suite du processus de consultation découlant de la communication no 9501, au sujet de la fermeture d'usines ou de la menace de fermeture pour empêcher les travailleurs de se syndiquer, le Conseil ministériel a commandé une quatrième étude. Pour ce faire, le Secrétariat a retenu les services de spécialistes afin de procéder à des recherches dans chacun des trois pays, surtout auprès des tribunaux du travail. Les résultats de ces études ont clairement fait ressortir les différences qui existent entre les lois nationales et les pratiques de travail qu'utilisent les employeurs et les syndicats dans les trois pays. Publiée en juin 1997 sous le titre Fermetures d'usines et droits des travailleurs, cette étude est un bel exemple de travail de recherche apportant des données comparatives sur le domaine du travail, allant au-delà de la comparaison de statistiques et de cadres juridiques, et aidant les intéressés à mieux se comprendre.

Les progrès accomplis grâce à cette l'étude ont amené le Secrétariat à proposer la rédaction de rapports succincts sur des sujets précis. Le premier d'entre eux, qui s'intitule L'emploi des femmes en Amérique du Nord, porte plus précisément sur les tendances observées dans ce marché du travail nord-américain entre 1984 et 1996.

Le Secrétariat publie aussi un bulletin trimestriel, disponible par abonnement, qui traite des activités de la Commission de coopération dans le domaine du travail et qui présente des statistiques et d'autres indicateurs comparatifs liés au marché du travail de chacun des trois pays. Aux activités publicitaires accomplies par le Secrétariat depuis sa création, en septembre 1995, se sont ajoutées la mise sur pied d'une bibliothèque, au siège du Secrétariat, à Dallas (Texas), ainsi que la conception de pages Internet spécialisées.

Les observations générales à cet égard sont liées, évidemment, à celles qui ont été énoncées dans la section précédente. La première observation - et la plus évidente - concerne le fait que les projets de publicité du Secrétariat sont distincts des activités des BAN, à l'exception de l'étude menée sur la société Sprint (communication no 9501). Dans ce cas, tant l'étude que les activités publicitaires la concernant ont été commandées par le Conseil ministériel.

Les premières publications visaient à répondre aux besoins d'information d'un point de vue comparatif, sans perdre de vue les instructions du Conseil ministériel, qui s'en tenait aux questions relevant de sa compétence. Ces études ont contribué à combler des lacunes dans les connaissances de base sur divers aspects pertinents du cadre juridique et des pratiques des parties dans le domaine du travail.

Il est donc recommandé qu'en vue de jeter les fondements d'autres études plus précises, on consolide les efforts déployés pour mieux faire connaître les cadres législatifs et, avant tout, les pratiques générales en matière de travail.

À cet égard, il est urgent de procéder à la traduction, dans les trois langues officielles de l'ANACT, des lois du travail ainsi que des dispositions réglementaires connexes des parties. Le Secrétariat devrait poursuivre ses efforts pour étendre et consolider les recherches de base, qui constituent le fondement d'études comparatives ultérieures.

Après avoir franchi avec succès la première étape de son développement, le Secrétariat dispose maintenant de deux grands moyens d'étendre ses activités de recherche et de publicité. Le premier consiste à travailler en collaboration étroite avec les BAN; le second repose sur l'examen des sujets à l'étude d'un point de vue comparatif, et il s'agit peut-être là de la meilleure façon de produire des données et des connaissances sur les différences précises qui existent entre les lois et les pratiques des trois pays.

Une dernière recommandation serait que le Secrétariat soumette au Conseil ministériel une politique en matière de publications et de publicité qui soit plus énergique et plus vaste, qui fixerait des priorités bien définies.