Caractéristiques de l'Accord
L'ANACT, qui complète l'Accord
de libre-échange nord-américain
(ALENA), peut être considéré comme
ce que l'on appelle habituellement
une « clause sociale » dans les
ententes visant à libéraliser
le commerce international : il
y est question des droits des
travailleurs, non pas pour les
travailleurs directement, mais
en corrélation avec l'établissement
de la zone de libre-échange nord-américaine
(préambule). Il s'agissait là
d'une innovation pour les trois
pays signataires, peut-être même
dans un contexte beaucoup plus
vaste. Il convient donc d'évaluer
la mise en œuvre de l'Accord dans
ses premières années d'existence
en tenant compte du fait qu'il
s'agissait initialement d'une
première, tant pour les signataires
que pour les zones visées.
Cela étant dit, il y a trois
aspects ou caractéristiques de
l'Accord qui méritent une attention
particulière, étant donné l'influence
considérable qu'ils peuvent avoir
sur sa mise en œuvre.
Premièrement, en ce qui concerne
à la fois la législation comme
telle et son application, on a
adopté une approche trinationale
et non supranationale (article
49). Comme l'a écrit un auteur,
l'Accord « situe les gouvernements
non pas dans une relation verticale
par rapport à un organisme international,
mais dans une relation horizontale,
d'égal à égal »1
. En d'autres termes, comme il
a été dit aussi : « Au lieu de
céder leurs droits souverains
à l'égard de la teneur de leurs
lois et normes du travail, les
pays membres de l'ALENA ont façonné
l'ANACT de manière à pouvoir soumettre
leur régime d'exécution à un examen
trinational »2
. Cependant, cela n'empêche pas
de prévoir dans l'Accord des normes
procédurales relativement précises
pour régir l'application de la
législation du travail dans chacun
des trois pays; ce sont là des
exigences auxquelles doit satisfaire
chacune des parties pour ce qui
est du fonctionnement de ses régimes
administratifs et judiciaires,
et ce même si elles sont formulées
par une source extérieure. En
outre, comme nous le verrons,
l'Accord prévoit l'intervention
de tierces parties indépendantes,
de comités évaluatifs d'experts
(article 23) et de groupes spéciaux
arbitraux (article 29) afin de
régler divers problèmes relatifs
aux « normes techniques du travail
». Cela ajoute une autre dimension
supranationale à un accord qui
demeure de façon générale, à d'autres
égards, un instrument trinational.
Deuxièmement, les parties ont
indiqué qu'elles souhaitaient
recourir à la collaboration et
à la consultation mutuelle pour
que les dispositions de l'Accord
prennent pleinement effet. L'article
20 exige une telle collaboration
en termes généraux : « Les parties
s'efforceront en tout temps de
s'entendre sur l'interprétation
et l'application du présent accord,
et elles ne ménageront aucun effort
pour régler, par la coopération
et la consultation, toute question
pouvant affecter son fonctionnement
».
Troisièmement, les parties elles-mêmes
sont chargées de la mise en œuvre
de l'ANACT. Cela s'applique aux
activités coopératives (article
11), aux consultations coopératives
et aux évaluations (partie IV),
de même qu'au règlement des différends
(partie V). Toutefois, s'il est
vrai que la mise en œuvre de l'Accord
revient aux autorités publiques,
ou gouvernementales, les membres
du public, qu'il s'agisse de personnes
ou de groupes syndicaux, patronaux
ou autres, ont tout de même la
possibilité de soumettre aux divers
BAN des communications sur des
questions liées à la législation
du travail. L'examen détaillé
du traitement des communications
du public qui ont été présentées
au cours de la période à l'étude
(voir la section III) montrera
à quel point cette porte ouverte
pour le public est importante.
À la lecture, l'Accord dans
son ensemble porte quelque peu
à confusion. Ainsi, comme nous
l'avons déjà indiqué, étant donné
qu'il s'apparente à une « clause
sociale », il ne touche pas les
droits des travailleurs comme
tels, mais bien les liens qu'ils
peuvent avoir avec la libéralisation
du commerce entre les trois pays.
À titre d'exemple, l'ANACT ouvre
la voie à l'intervention de tierces
parties (articles 23 et 29) et,
dans certains cas, à une méthode
d'indemnisation, seulement dans
la mesure où des pratiques persistantes
ayant trait aux normes techniques
du travail sont « liées au commerce
». Bien qu'il soit question dans
les objectifs de l'Accord d'«
améliorer les conditions de travail
et le niveau de vie sur le territoire
de chacune des parties » (alinéa
1a) et de « faire prévaloir, dans
toute la mesure du possible, les
principes relatifs au travail
énoncés à l'annexe I » (alinéa
1b), on reconnaît aussi le droit
des parties « d'établir leurs
propres normes du travail, ainsi
que d'adopter ou de modifier en
conséquence leurs lois et réglementations
en matière de travail », car il
incombe à chaque partie de « garantir
des normes de travail élevées
» (article 2). Dans le même ordre
d'idées, l'Accord oblige chaque
partie à « promouvoir l'observation
de sa législation du travail »
- paragraphe 3(1) -, tout en parlant
du « plein respect pour le cadre
constitutionnel de chacune des
Parties » (article 2), et il prévoit
en diverses circonstances l'«
exercice raisonnable » du pouvoir
discrétionnaire gouvernemental
(article 49).
Enfin, comme nous l'avons vu,
l'Accord est généralement axé
sur la coopération entre les parties,
et prévoit plus particulièrement
l'établissement d'un vaste éventail
d'activités coopératives (article
11); cela n'empêche toutefois
pas l'existence d'un mécanisme
précis et obligatoire de règlement
des différends (partie V). Tout
cela peut donner lieu à de nombreuses
justifications particulières,
ou encore contribuer à un certain
équilibre général; néanmoins,
la façon même dont l'Accord est
structuré pourrait être source
de conflits. Seule une analyse
des premières années d'existence
de l'Accord (voir les sections
II et III) indiquera dans quelle
mesure ces points d'incertitude
sont en fait devenus évidents.
Aspects institutionnels
La mise en œuvre de l'Accord
repose sur certaines structures
dont il fait état; certaines sont
permanentes, alors que d'autres
sont temporaires ou spéciales.
1. Structures permanentes
L'appareil institutionnel permanent
créé par l'Accord comporte un
organisme central - la Commission
de coopération dans le domaine
du travail - et des institutions
nationales.
a) Commission de coopération
dans le domaine du travail
La Commission se compose d'un
conseil ministériel et d'un secrétariat.
Le Conseil, formé des ministres
du Travail des parties, est l'organe
directeur de la Commission (article
10). Ses fonctions consistent,
notamment, à favoriser les activités
coopératives entre les parties
(article 11; il sera question
de cet aspect à la section II).
Il faut aussi que le Conseil soit
perçu comme étant chargé du fonctionnement
efficace des mécanismes de coopération,
d'évaluation et de règlement des
différends compte tenu de ses
multiples interventions dans ces
domaines (voir les articles 26,
28, 29, 30, 39 et 40). Le Conseil
a établi ses propres règles et
procédures - paragraphe 9(2) -
ainsi que des règles et des procédures
détaillées pour les comités évaluatifs
d'experts, ou CEE, (article 24);
des règles analogues sont également
en voie d'établissement pour les
groupes spéciaux arbitraux (article
33). Le Conseil n'a pas eu encore
à intervenir dans les travaux
d'experts ou de groupes spéciaux
arbitraux (comme nous le verrons
à la section III), mais il s'agit
là d'une situation qui pourrait
changer dans les années à venir.
Le Conseil a tenu des réunions
annuelles régulières - alinéa
9(3)a) -, mais il n'y a pas eu
de sessions extraordinaires. Par
contre, comme nous le verrons
(voir la section III), le traitement
des communications du public a
donné lieu à des consultations
ministérielles distinctes.
L'important est que, chaque
fois que les plus hautes instances
du travail des trois pays se sont
rencontrées ou consultées, l'Accord
établissait en fait une tribune
ministérielle trinationale qui
n'aurait probablement pas existé
si l'on en juge par ce qui se
faisait dans les années précédant
sa mise en œuvre. Voilà qui est
de la plus haute importance, car
l'objectif premier est d'assurer
une saine relation entre, d'une
part, la libéralisation du commerce
entre les trois pays et, d'autre
part, les conditions de travail
et les relations du travail dans
ces pays.
Le Secrétariat, qui fait également
partie de la Commission, est chargé
d'aider le Conseil à exercer ses
fonctions (article 13). Du point
de vue des activités ordinaires,
il peut être considéré comme la
cheville ouvrière de la Commission.
Fait à noter toutefois, contrairement
au Secrétariat de la Commission
de coopération dans le domaine
de l'environnement, ce secrétariat
ne reçoit pas de communications
du public alléguant que la législation
de l'un ou l'autre des trois pays
n'est pas appliquée. Le fait que
le Secrétariat n'a pas à intervenir
dans ces dossiers litigieux lui
permet de poursuivre les activités
de recherche indépendante qui
lui incombent (article 14). En
ce qui concerne sa propre organisation,
le Secrétariat, partant de zéro,
a su se donner, dans ses premières
années d'existence, la capacité
de répondre aux exigences prévues
à l'étape initiale de mise en
œuvre de l'Accord. Cela vaut autant
pour son effectif, dont la composition
est équilibrée sur le plan des
compétences et de la nationalité,
que pour l'organisation matérielle,
comme en fait foi la création
d'un modeste centre de documentation.
Toutefois, il est permis de
se demander si son effectif restreint
- paragraphe 12(3) - et ses ressources
matérielles actuelles permettront
vraiment au Secrétariat d'assumer
le développement, dans les années
à venir, des divers types d'actions
prévues dans son mandat, étant
donné la taille du marché du travail
en question où trois langues sont
parlées. Nous songeons ici, en
particulier, à l'obligation (analysée
à la section II) qu'a le Secrétariat
de fournir une quantité importante
de données comparatives de base
(empiriques, juridiques et institutionnelles).
Il ne devrait pas s'agir simplement
de coordonner les contributions
de chaque pays, mais de faire
davantage en effectuant lui-même
la centralisation des données
dans le cadre d'un travail indépendant,
en supposant bien sûr qu'il a
les ressources nécessaires pour
le faire.
b) Institutions nationales
Tout d'abord, les institutions
nationales sont les trois bureaux
administratifs nationaux (BAN)
qui font partie des ministères
de chacun des États. Ces bureaux
semblent posséder les ressources
voulues pour s'acquitter convenablement
de leurs fonctions, du moins jusqu'à
présent. Il sera question, aux
sections II et III, des activités
coopératives réalisées par les
divers BAN, ainsi que des communications
du public qu'ils ont eu à traiter.
Nous verrons aussi dans quelle
mesure les BAN ont travaillé de
concert à ces deux types d'activités,
lors de la période à l'étude,
de même qu'en collaboration avec
le Secrétariat, comme le prévoit
l'Accord. Le fait que les BAN
fassent partie de l'appareil gouvernemental
de chaque pays suscite un commentaire
immédiat relativement au traitement
des communications du public,
un domaine qui a eu un effet décisif
quant à l'acceptation graduelle
de l'Accord par les milieux syndicaux,
comme nous le verrons à la section
III. Pour que l'examen des communications
du public effectué par les BAN
soit objectif et considéré comme
tel, il doit être régi de façon
générale - y compris l'étape préliminaire
qui consiste à déterminer s'il
faut accepter ou non une communication
- par des règles claires et accessibles
au public. Chacune des trois parties
a établi ses propres règles qui
portent bien sûr l'empreinte d'une
tradition administrative nationale
et quasi judiciaire distincte.
Toutefois, il serait souhaitable
que ces trois séries de règles
soient plus uniformes, car chaque
BAN est chargé d'examiner des
questions qui surviennent sur
le territoire d'une autre partie,
d'autant plus que les auteurs
des communications comptent souvent
des organismes du pays en cause
(comme nous le verrons à la section
III). Par exemple, en ce qui concerne
la tenue d'audiences publiques,
les règles du Mexique font allusion
à la possibilité d'organiser des
« sessions d'information » (article
7); les règles du Canada font
état de diverses formules d'examen,
dont des « réunions ou consultations
publiques » (alinéa 5a); aux États-Unis,
les règles indiquent que le secrétaire
du BAN « tiendra sans délai une
audience sur la communication,
à moins qu'il ne détermine que
cette solution ne conviendrait
pas à l'exécution des responsabilités
du Bureau » (article H(3). Le
fait de laisser de la place à
des perceptions différentes, attribuables
à des traditions et à une culture
nationales distinctes, comme une
présomption relative en faveur
des audiences publiques, semble
faire contrepoids à un processus
gouvernemental discrétionnaire.
Cela contribuera à établir la
confiance du public envers le
processus.
La nature gouvernementale du
BAN donne finalement toute son
importance, dans chaque cas, à
l'apport possible du Comité consultatif
national (article 17). Les trois
pays ont mis sur pied de tels
comités. Ces derniers doivent
être formés, notamment, de ressortissants
du pays en question, ainsi que
de représentants de ses organisations
syndicales et patronales. Ils
devraient refléter, comme il se
doit, la pluralité d'opinions
et d'intérêts qui ont cours dans
ces milieux. Quant au comité gouvernemental
que chaque partie peut constituer
(article 18), à ce jour, seuls
le Mexique et le Canada en ont
établi un, et les États-Unis devraient
faire de même.
2. Structures spéciales
Des structures spéciales peuvent
être établies à la seule fin de
faire enquête sur une question
bien précise; il s'agit des comités
évaluatifs d'experts (CEE, article
23) et des groupes spéciaux arbitraux
(article 29). Aucun de ces groupes
ou comités n'a été formé durant
la période en question. Il convient
toutefois de traiter des CEE à
cause de l'importance du rôle
qu'ils pourraient devoir jouer
un jour sur le plan de la mise
en œuvre de l'ANACT.
Comités évaluatifs d'experts
Les comités évaluatifs d'experts
- et ceci s'applique également
aux groupes spéciaux arbitraux
- doivent analyser de façon objective
la manière dont les parties appliquent
leurs normes techniques du travail.
Leur intervention se situe donc
sur un plan essentiellement différent
de celui des BAN, et de celui
des consultations ministérielles;
contrairement à ces mécanismes,
le CEE situe les cas étudiés dans
une perspective plus large. En
ce qui concerne ces deux mécanismes
supranationaux, l'intervention
du CEE, encore qu'il s'agisse
d'une étape nécessaire avant de
procéder à celle de l'arbitrage
lorsqu'elle est permise (articles
27 et 29), est bien différente
de l'intervention arbitrale qui
est antagoniste de nature. L'intervention
du CEE, « non antagoniste » (article
23), est un exemple des « consultations
coopératives et des évaluations
» prévues par l'Accord dans une
partie distincte (partie IV) de
celle qui est réservée au règlement
des différends (partie V). À cet
égard, l'intervention du CEE semble
aller davantage dans le sens de
la consultation et de la coopération
qui, comme nous l'avons vu, devrait
caractériser la mise en œuvre
de l'Accord.
Deux facteurs peuvent expliquer
le fait qu'aucun CEE n'ait été
établi lors de la période à l'étude,
et ce, en dépit des avantages
inhérents que présente ce mécanisme.
Tout d'abord, les trois premiers
principes dans le domaine du travail
- la liberté d'association et
la protection du droit d'organisation,
le droit de négociation collective
et le droit de grève - ne se prêtent
pas à l'intervention des CEE.
Or, comme nous le verrons à la
section III, il s'agit là de principes
qui ont suscité de nombreuses
activités de la part des BAN et
de nombreuses consultations ministérielles
sur des communications du public
au cours des quatre années à l'étude.
D'après l'expérience vécue au
cours de cette période de mise
en œuvre, il serait bon que les
parties déterminent s'il est souhaitable
de maintenir une exclusion d'une
telle importance sur le plan pratique,
surtout qu'il paraît n'y avoir
aucune explication logique convaincante
à cet état de choses.
Deuxièmement, si aucun CEE n'a
encore été constitué pour les
questions actuellement visées,
c'est peut-être en raison des
consultations ministérielles qui
doivent précéder toute intervention
de la part d'un CEE (article 23).
Or, les seules consultations ministérielles
ont en fait eu lieu à la suite
de recommandations de la part
de BAN, lesquelles faisaient elles-mêmes
suite à certaines communications
du public; elles n'ont été, pour
ainsi dire, que « réactives ».
Quoi qu'il en soit, le libellé
actuel de l'article 22 de l'Accord
est général et permet la tenue
de consultations ministérielles
que l'on pourrait qualifier de
« proactives », c'est-à-dire des
consultations que les ministres
jugeraient souhaitables, même
si elle ne faisaient pas suite
à l'examen d'une communication
présentée à un BAN.
Il devrait aussi y avoir plus
d'échange d'information en dehors
du cadre des communications, lequel
se limite habituellement à un
seul échange. Si l'on adoptait
cette démarche « proactive » lorsque
la situation s'y prête, des experts
indépendants pourraient examiner
de manière plus approfondie les
normes techniques du travail d'une
partie quelconque, suivant le
cadre et les procédures établis
par l'Accord. Dans ce contexte,
il ne faut pas considérer que
l'intervention d'un CEE équivaut
aux avis d'experts indépendants
que le Conseil peut généralement
solliciter en vertu de l'alinéa
9(5)a).
