Quatrième partie : Contexte socio-économique 

Les déplacements de travailleurs en général, et ceux qui sont attribuables à des fermetures d'usines en particulier, sont un phénomène constant, dû à un certain nombre de causes.¹⁰² Celles-ci comprennent, notamment:une réaction de l'employeur face à des préoccupations d'ordre économique, comme des changements dans le prix des facteurs de production; la pénétration des importations, une surcapacité; des usines qui atteignent la fin de leur durée utile; l'apparition de nouvelles techniques exigeant de concevoir de nouvelles usines; des changements dans la gestion des affaires publiques, comme des compressions au sein d'un secteur fortement financé par l'État.

La présente étude ne porte pas directement sur de telles raisons naturelles d'ordre public ou tributaires du marché pour lesquelles des usines ferment leurs portes. Elle est axée sur le fait que des employeurs ont recours à la fermeture d'usines et à des menaces de fermeture pour faire échec au droit qu'ont les travailleurs de former un syndicat. Il est toutefois important de situer les fermetures d'usines dans un contexte socio-économique plus large.

Les données présentées dans cette section donnent aussi une indication du préavis donné aux travailleurs au sujet de leur déplacement. La fermeture soudaine d'une usine, peu importe la raison, peut occasionner de graves problèmes d'adaptation aux gens, aux collectivités et aux institutions publiques. La question de la «soudaineté» de la fermeture d'une usine est donc un élément qui revêt une grande importance dans cette étude.

Déplacements et fermetures d'usines aux États-Unis

Au cours des vingt dernières années, les fermetures d'usines ont eu d'importantes répercussions sur l'emploi aux États-Unis. Celles-ci ont pris encore plus d'importance dans les années 1990. Dans son enquête biennale sur les travailleurs déplacés, le Bureau of Labor Statistics (BLS) a conclu qu'entre janvier 1991 et décembre 1993, plus de 9,2 millions de travailleurs ont été déplacés (tableau 9). Entre janvier 1993 et décembre 1995, près de 9,3 millions de travailleurs ont été déplacés, ce qui témoigne de la persistance du phénomène (tableau 10).

Diverses causes ont été énumérées, mais d'après les résultats de l'enquête, les fermetures d'usines constituent la cause première de déplacement des travailleurs.¹⁰³ Près de 3,6 millions de travailleurs (39 p.100 des travailleurs déplacés) avaient perdu leur emploi par suite d'une fermeture d'usine dans les trois années visées par la première enquête, et 3,4 millions (36 p.100 des travailleurs déplacés) au cours des trois années sur lesquelles portait l'enquête la plus récente. Parmi les travailleurs déplacés, les non-syndiqués formaient la majorité des travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine: plus de 3 millions de travailleurs (86 p.100 des travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine)¹⁰⁴ entre 1991 et 1995, et 2,9 millions de travailleurs (86 p.100 des travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine) entre 1993 et 1995.

Une autre enquête récente menée par le BLS fournit des informations supplémentaires, moins exhaustives toutefois, sur les travailleurs déplacés. L'enquête sur les licenciements collectifs présentait des données sur le quatrième trimestre de 1995 et le premier trimestre de 1996: 270 598 et 232 713 travailleurs ont perdu leur emploi au cours de ces deux périodes, respectivement. La fermeture de lieux de travail était responsable de 67 500 (25 p.100) et 70 300 (25 p. 100), respectivement, de tous les licenciements au cours de cette période. Contrairement à l'enquête sur les travailleurs déplacés, l'enquête sur les licenciements collectifs englobe les mises à pied d'une durée d'au moins 31 jours qui touchent 50 travailleurs ou plus d'un même établissement.

Un aspect important de l'effet des fermetures d'usines sur les travailleurs en général est la capacité de ces derniers d'être réintégrés dans la population active. Les programmes sociaux conçus pour aider les travailleurs pendant qu'ils cherchent un nouvel emploi, ou pour fournir des services de formation et de réadaptation, sont vraiment utiles lorsqu'ils permettent de réagir rapidement aux suppressions d'emplois. C'est donc dire que les suppressions d'emplois qui surviennent de manière soudaine et imprévue peuvent s'avérer un fardeau plus lourd pour les programmes sociaux destinés à aider les travailleurs.

L'enquête sur les travailleurs déplacés a révélé que près de 2 millions de travailleurs (55 p.100) déplacés par suite d'une fermeture d'usine au cours de la première période étudiée, et 1,7 million (50 p.100) au cours de la seconde période étudiée, n'avaient eu aucun préavis. La fermeture soudaine d'une usine complique davantage le processus d'adaptation pour les gens, les familles et les organismes chargés d'aider ces travailleurs à réintégrer la population active. Parmi les travailleurs qui avaient été prévenus de la situation, seuls 611 000 (40 p.100) au cours de la première période et 703 000 (43 p.100) au cours de la seconde avaient été avertis plus de deux mois à l'avance. L'existence d'un syndicat au sein de l'entreprise qui fermait ses portes semblait améliorer la probabilité d'être prévenu de la situation. Environ 182 000 des travailleurs syndiqués déplacés par suite d'une fermeture d'usine (42 p.100) au cours de la première période et 154 000 (36 p.100) au cours de la seconde période n'avaient pas été prévenus, comparativement à près de 1,8 million (57 p.100) et plus de 1,5 million (52 p.100) de travailleurs non syndiqués ayant connu le même sort (tableaux 10 et 11).

Travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine aux États-Unis
Janvier 1991 - Décembre 1993
(milliers)

Source : Bureau of Labor Statistics des États-Unis, recensement de la population actuelle, 1994. Chiffres révisés, 1996.

Tableau 10

Travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine aux États-Unis
Janvier 1993 - Décembre 1995
(milliers)

Source : Bureau of Labor Statistics des États-Unis, recensement de la population actuelle, 1996.

Parmi les personnes déplacées par suite d'une fermeture d'usine, près de 2,4 millions au cours de la première période (67 p.100) et 2,4 millions au cours de la seconde (71 p.100), respectivement, ont été réengagées. Environ 664 000 (27 p.100) au cours de la première période et 459 000 (18 p.100) dans la seconde cherchaient encore du travail. Environ 517 000 travailleurs (21 p.100) au cours de la première période et 507 000 (20 p.100) au cours de la seconde ne faisaient plus partie de la population active, c'est-à-dire qu'ils avaient cessé de chercher du travail, pour un certain nombre de raisons. Au cours de la première période d'enquête, environ 1,1 million (47 p.100) des travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine qui avaient trouvé un nouvel emploi avaient touché des prestations d'assurance-chômage (tableau 11). Ce nombre était de 1 million (41 p. 100) au cours de la seconde période (tableau 12).

Prestations d'assurance-chômage - Travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine
Janvier 1991 - Décembre 1993
(milliers)

Source : Bureau of Labor Statistics des États-Unis, recensement de la population actuelle, 1994.

Prestations d'assurance-chômage - Travailleurs déplacés par suite d'une fermeture d'usine
Janvier 1993 - Décembre 1995 (milliers)

Source : Bureau of Labor Statistics des États-Unis, recensement de la population actuelle, 1994.

Selon une étude analogue sur les travailleurs déplacés dans les années 1980, menée par le Congressional Budget Office (CBO) des États-Unis, environ 73p.100 des travailleurs déplacés pendant cette période avaient trouvé un nouvel emploi.¹⁰⁵ Toutefois, près de la moitié des travailleurs réengagés touchaient un salaire inférieur à celui qu'ils gagnaient auparavant. Qu'ils aient été réengagés à l'époque de l'enquête ou non, la plupart des travailleurs déplacés dans les années 1980 ont connu une période prolongée de chômage, d'une durée moyenne de 30 semaines. De 1981 à 1990, les déplacements atteignaient environ 2 millions par année en moyenne, comparativement à une moyenne de 3 millions entre 1991 et 1993. Étant donné que les questions de syndicalisation ne figuraient pas dans l'enquête du BLS avant 1994, il n'y a aucune donnée disponible dans l'étude du CBO permettant de savoir si les travailleurs syndiqués avaient connu un sort différent des travailleurs non syndiqués.

Déplacements et fermetures d'usines au Canada

Des informations récentes, tirées de l'Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR), donnent un aperçu du phénomène des déplacements au Canada. Menée en 1993, l'EDTR fournit des données sur les travailleurs déplacés au Canada (tableau 13).

Emplois occupés en 1993 par des Canadiens âgés de 16 à 69 ans
Motifs de cessation d'emploi et syndicat/convention collective

Selon l'EDTR, sur les 4,6 millions de travailleurs canadiens déplacés au cours de la période visée par l'enquête, 1 062 200 (23 p.100) l'ont été en raison du déménagement de l'usine ou de l'entreprise, d'une fermeture, de licenciements ou du ralentissement des affaires.

Le gouvernement du Canada a recueilli des données similaires à celles qui précèdent dans l'Enquête sur l'activité (EA) de 1990. Selon cette étude de Statistique Canada, les licenciements permanents ont touché plus d'un million de travailleurs depuis 1981, tant dans les périodes de pointe que dans les périodes creuses du cycle économique, ce qui donne à penser que les déplacements étaient acycliques.¹⁰⁶ Au cours de la période allant de 1988 à 1990, l'EA a également fait ressortir les caractéristiques suivantes chez les travailleurs déplacés: la plupart étaient non syndiqués, jeunes, occupaient un emploi faiblement rémunéré et exerçaient leur emploi depuis moins d'un an. Les résultats de l'enquête n'étaient pas concluants en ce qui concerne le temps que prenaient les travailleurs déplacés pour trouver un nouvel emploi et le montant qu'ils gagnaient dans ce dernier. La moitié des hommes déplacés entre 1988 et 1990 avaient commencé un nouvel emploi en moins de 12 semaines; toutefois, 5 p. 100 des hommes ont été sans travail pendant un an avant de trouver un nouvel emploi. La période moyenne d'inactivité chez les hommes était d'environ 12 semaines. Près de la moitié des travailleurs déplacés avaient subi une perte de gains dans leur nouvel emploi.

Une conclusion importante de l'enquête, pertinente pour la présente étude, est la différence qui existe entre le taux de syndicalisation chez les travailleurs déplacés et dans l'ensemble de la main-d'oeuvre. Comme l'illustre le tableau 14, les travailleurs non syndiqués étaient surreprésentés chez les hommes et les femmes déplacés en 1990. L'EA ne traitait pas de la cause. Toutefois, il s'agit d'un facteur important lorsque l'on analyse l'effet des fermetures d'usines et des déplacements sur les questions de syndicalisation.

Répartition des déplacements selon le statut syndical, 1990

Source : Enquête sur l'activité, 1990, Statistique Canada.

Déplacements et fermetures d'usines au Mexique

Selon l'Institut mexicain de la sécurité sociale (IMSS), 5 794 lieux de travail ont disparu du registre en 1995, touchant ainsi plus de 300 000 travailleurs.¹⁰⁷ Cette situation est le reflet de changements survenus au sein du secteur structuré, pour les entreprises inscrites dans le système de sécurité sociale. Il n'existe aucune donnée disponible sur le nombre total de travailleurs déplacés au Mexique. Les données sur les travailleurs mexicains sans emploi qui ont quitté involontairement leur travail constituent l'estimation la plus juste dont on dispose. Ces données sont analysées ci-après. Le Mexique n'a pas entrepris d'enquête précise sur le sort que connaissent les travailleurs déplacés sur le plan du réembauchage et des gains dans un nouvel emploi. Comme il n'existe aucun programme d'assurance- chômage dans ce pays, il y a des chances que la période pendant laquelle les travailleurs déplacés restent sans emploi soit moins longue qu'aux États-Unis et au Canada. Toutefois, on ne dispose d'aucune donnée pour le confirmer. Dans l'ensemble, la période de chômage est nettement inférieure au Mexique par rapport aux deux autres pays, ce qui donne à penser que c'est le cas.

Autres mesures comparatives des déplacements en Amérique du Nord

Les seules données comparatives qui se rapportent aux déplacements dans les trois pays proviennent des statistiques sur le chômage. Comme l'illustre le tableau 15, les personnes qui ont quitté involontairement leur travail représentent entre 40 p. 100 et 70 p.100 des travailleurs sans emploi dans les trois pays signataires de l'ALENA. C'est le Canada qui semble le plus touché. Ces données reflètent les déplacements qui surviennent à un niveau très général, et englobent les travailleurs qui ont perdu leur emploi pour un certain nombre de raisons, dont la fermeture de l'usine.

Personnes ayant perdu leur emploi¹⁰⁸
(milliers)

ncidence des fermetures d'usines sur les travailleurs

Les travailleurs déplacés sont souvent sans travail pendant de longues périodes, et lorsqu'ils finissent par trouver un emploi, le salaire qu'ils touchent dans la plupart des cas est inférieur. Les travailleurs perdent souvent aussi leurs avantages dans le domaine de la santé lorsqu'ils sont déplacés, de même que leur ancienneté et les autres avantages qui accompagnent les longs états de service. Devant tous ces risques que courent les travailleurs, l'employeur qui s'expose à la possibilité que son effectif se syndique peut effectivement se servir de la menace de fermeture de l'usine pour dissuader les travailleurs de former un syndicat.

L'existence d'un filet de sécurité aidant les travailleurs déplacés par suite de la fermeture d'une usine peut être d'une importance capitale pour ce qui est d'atténuer le fardeau de l'adaptation, de même que pour aider les travailleurs à réintégrer le marché du travail. Bien qu'il existe plusieurs programmes d'adaptation aux niveaux du gouvernement fédéral, des États et des provinces, de nombreux travailleurs n'y recourent jamais, pour diverses raisons.

[L'annexe E présente une analyse des programmes d'adaptation au marché du travail dont peuvent profiter les travailleurs dans chacun des pays.]

Préavis et soudaineté des fermetures d'usines

Un aspect capital de l'adaptation des travailleurs aux fermetures d'usines est le temps qui leur est donné pour se préparer au déplacement. Le gouvernement fédéral au Canada et aux États-Unis, ainsi que plusieurs provinces et États, reconnaissent l'importance de prévenir les travailleurs et les collectivités de la fermeture d'une usine, de sorte que le processus d'adaptation puisse se dérouler plus harmonieusement. Au lieu d'exiger qu'un préavis soit donné, la loi mexicaine oblige les employeurs à obtenir l'autorisation des autorités chargées des relations du travail pour fermer une usine (encore que la procédure soit rarement appliquée - voir la troisième partie : constatations relatives au Mexique).

Même s'il existe des preuves qu'un tel avertissement peut être utile au processus d'adaptation, la plupart des fermetures d'usines aux États-Unis et au Canada ont lieu sans préavis de ce genre, et ce sont les travailleurs, les organismes publics et les collectivités locales qui assument les frais rattachés à l'adaptation, qui doit se faire rapidement. Voici une brève analyse des modalités des trois pays en ce qui concerne les préavis.

États-Unis

La Worker Adjustment and Retraining Notification Act (WARN) a été promulguée en 1988 pour améliorer les perspectives d'adaptation des travailleurs déplacés, exigeant que les travailleurs et les collectivités soient avertis des déplacements imminents. Aux termes de la WARN Act, certaines entreprises sont tenues de prévenir les travailleurs 60 jours avant de procéder à un licenciement collectif ou à la fermeture d'une usine qui s'étendra sur plus de six mois et touchera au moins 50 travailleurs.

Outre la WARN Act, qui est une loi fédérale, de nombreux États ont édicté des dispositions législatives concernant les préavis à donner. Neuf États avaient adopté des lois sur les fermetures d'usines avant que la WARN Act soit promulguée, et plusieurs autres ont emboîté le pas. Les exigences des États varient: certaines excèdent l'exigence de 60 jours que prévoit la WARN Act, et d'autres offrent de meilleures conditions à d'autres égards que celles que prévoit la loi fédérale.

Deux exceptions à la WARN Act qui permettent de réduire les exigences en matière de préavis sont particulièrement pertinentes pour la présente étude. Étant donné que l'«intention» ou la «cause» d'une fermeture d'usine est un aspect important de cette étude, c'est-à-dire à savoir si la fermeture d'une usine est attribuable à des motifs économiques ou antisyndicaux, il est utile d'analyser les exceptions prévues à la WARN Act.

La première est l'exception prévue pour les entreprises dites « en difficulté», qui ne s'applique qu'aux fermetures d'usines. Aux termes de la loi, les entreprises sont autorisées à fournir un préavis inférieur au délai requis de 60jours dans le cas où l'annonce d'une fermeture aurait une influence néfaste sur la capacité d'obtenir du financement ou de trouver de nouveaux débouchés qui lui permettraient de survivre. Plus précisément, l'exception s'applique si l'entreprise: 1) cherche activement des capitaux ou des débouchés au moment où le préavis de 60 jours serait requis; 2) a une possibilité réaliste de trouver le financement ou les débouchés qu'elle sollicite; 3) est en mesure de montrer que les débouchés recherchés lui permettraient d'éviter la fermeture ou de la retarder; 4) croit honnêtement que la signification du préavis pourrait l'empêcher d'obtenir les capitaux ou de trouver les débouchés nécessaires.

Une seconde exception importante à l'exigence du préavis de 60 jours concerne les «circonstances commerciales imprévisibles», comme celles qu'occasionne une mesure ou une situation soudaine et imprévue contre laquelle l'employeur ne peut rien, comme la perte d'un gros contrat, une grève chez un fournisseur important ou un ralentissement subit et marqué de l'économie. Des exceptions sont également prévues pour les projets ou les installations provisoires et les situations de grève ou de lock-out.

Sauf pour les employeurs qui satisfont aux conditions touchant les exceptions prévues par la loi, ceux qui ne signifient pas le préavis exigé de 60 jours peuvent avoir à verser un dédommagement pécuniaire aux travailleurs qui auraient dû être prévenus en vertu de la loi. Ces derniers sont admissibles à un dédommagement comprenant le salaire d'une journée plus les avantages prévus pour chaque jour pendant lequel le préavis n'a pas été signifié, jusqu'à concurrence de 60 jours. Par ailleurs, les employeurs pourraient devoir verser au gouvernement local des dommages-intérêts pouvant atteindre 500 $ par jour pour chaque jour pendant lequel le préavis n'a pas été signifié.

Une décision récente de la Cour suprême a confirmé de nouveau le droit qu'ont les syndicats d'intenter des poursuites pour le compte des travailleurs en vue d'obtenir un dédommagement en vertu de la loi. Ce droit a été contesté par certains employeurs, qui ont fait valoir que seuls les travailleurs à titre individuel avaient qualité pour intenter de telles poursuites.¹¹⁰

Une étude menée en 1993 par le General Accounting Office (GAO) des États-Unis et des chercheurs universitaires a fait ressortir, depuis, certaines des lacunes de la WARN Act.¹¹¹ Selon le rapport de cet organisme, la WARN Act, dans sa forme actuelle, exclut 98 p.100 des entreprises américaines et laisse 64 p.100 des travailleurs des États-Unis sans protection contre une fermeture ou des licenciements collectifs soudains. Les lacunes en question résultent principalement des exigences strictes de la loi, qui ne portent que sur ce qui suit:1) les entreprises dont l'effectif total est de 100 employés ou plus; 2) les fermetures d'usines touchant 50 travailleurs ou plus; 3) les licenciements collectifs touchant 50 travailleurs ou plus, et dans lesquels ces derniers représentent au moins le tiers de l'effectif travaillant au lieu en question; 4) les licenciements collectifs touchant 500 travailleurs ou plus; 5) les travailleurs à plein temps (c'est-à-dire que les travailleurs à temps partiel ne sont pas protégés). Selon le rapport du GAO, plus de 10 000 violations relatives au préavis exigé par la WARN Act sont survenues depuis la promulgation de cette dernière, mais seule une centaine de poursuites ont été intentées à cet égard.

Canada

Au Canada, la législation en matière de normes d'emploi prévoit deux possibilités en cas de licenciement collectif attribuable à la fermeture d'une usine. Premièrement, la plupart des administrations ont établi que les travailleurs qui perdent leur emploi ont droit à un préavis (ou une indemnité) plus long que le préavis prescrit pour les licenciements individuels.¹¹² Deuxièmement, les travailleurs qui perdent leur emploi par suite de la fermeture d'une usine dans certaines administrations ont droit à une indemnité de cessation d'emploi. Au fédéral, le Code canadien du travail prévoit un préavis unique de 16 semaines lorsqu'au moins 50 travailleurs sont licenciés en-dedans d'une période de quatre semaines, ainsi qu'une indemnité de cessation d'emploi pour les travailleurs qui ont accompli au moins 12 mois de service ininterrompu. Ce ne sont pas toutes les provinces qui fixent le nombre minimal de travailleurs à 50. Outre les avantages auxquels ont droit les travailleurs, un certain nombre d'administrations obligent à créer des comités mixtes, par l'entremise desquels les employeurs doivent collaborer avec les représentants des travailleurs pour chercher des solutions de rechange à un licenciement collectif ou pour atténuer l'effet des licenciements sur les travailleurs.

Lorsqu'un préavis approprié n'est pas donné, la loi ontarienne exige de l'employeur qu'il paye une indemnité de cessation d'emploi d'un montant égal à la rémunération que le travailleur aurait gagnée au cours du délai de préavis, en plus des cotisations aux avantages sociaux qu'il aurait versées durant cette période. En Ontario, les employeurs peuvent être tenus de fournir les renseignements suivants:1) les circonstances économiques entourant les licenciements envisagés; 2) toute consultation ayant eu lieu ou prévue avec les collectivités locales ou avec les travailleurs et leurs représentants; 3) les mesures d'adaptation proposées et le nombre de travailleurs qui sont censés en bénéficier dans chaque cas; 4) un profil statistique des travailleurs touchés. De la même façon, bien qu'elles soient moins détaillées, il existe des exigences de préavis en Colombie-Britannique, au Manitoba, en Saskatchewan et dans la loi fédérale. Le tableau 16 résume les exigences en matière de préavis au Canada.